VII SA/Wa 2501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. M. o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. P. M. ("skarżący") wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku kontenera biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 8,2 m x 16,3, wysokości ok. 3 m, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. R., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 P.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem tego zwrotu pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001/1/7, podjętej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów P.p.s.a., ale w tej mierze zachowującej aktualność także obecnie. Stwierdził w niej, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 P.p.s.a., dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. II GZ 246/10 LEX nr 743 040; z dnia 2 września 2009 r. II OZ 689/09 Lex nr 1 110 357; z dnia 12 czerwca 2012 r. II FZ 441/12 LEX nr 1 170 772). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1 624 317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Należy dodać, że skutki te powinny powstać w sferze interesu prawnego strony i nakładać na nią nowe prawa lub obowiązki, które będą podlegać wykonaniu. W związku z tym, aby prawidłowo uzasadniony wniosek mógł zostać pozytywnie rozpoznany przez Sąd, konieczne jest rozważenie, czy decyzja, której dotyczy, nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga, tj. czy możliwe jest doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w takim akcie. Nie każda decyzja, w związku z tym, nadaje się do wykonania. O przyznaniu stronie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi w jej wyniku ochrona przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku kontenera biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 8,2 m x 16,3, wysokości ok. 3 m, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. R., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej wcześniej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach, prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Skoro więc z treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania wynika, że intencją skarżącego, w sprawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, było wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej, wniosek ten nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Należy podkreślić, że w praktyce przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. umożliwia sądowi wstrzymanie wykonania aktu, którego dotyczy skarga, oraz wszystkich innych aktów dotyczących tego samego stosunku administracyjnoprawnego, co akt, którego dotyczy skarga. Nie pozwala to jednak uznać za słuszny pogląd, który dopuszcza, by sąd rozpoznając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, mógł na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymać także wykonanie decyzji rozbiórkowej. W takim przypadku nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Akty te nie kształtują, nie zmieniają ani nie znoszą tego samego stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 781/16, publ. CBOiS, czy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/14, LEX nr 1 618 485). Ponadto, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przywołanej wcześniej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nie wywołałby on żądanego skutku, ponieważ decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Zatem w stosunku do niej, w tej części, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2648/12, LEX nr 1 248 460). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.