VII SA/Wa 2538/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak po rozpoznaniu w dniu 6 luty 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Strona skarżąca w skardze wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Wniosek skarżący uzasadnili faktem uprawdopodobnienia przez nich wystąpienia przesłanki nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. Z przepisu tego wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero, w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego do Sądu aktu. W związku z tym, że strona skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest więc możliwe wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem strony skarżącej. Ponadto, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy aktu administracyjnego wydanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie wywoła żądanego skutku, ponieważ utrzymana nią w mocy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w stosunku do niej, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Natomiast stanowisko skarżących, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu nie może oznaczać zasadności wstrzymania wykonania, bowiem ustawodawca, co do zasady, nie przewidział wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na tej podstawie, że zostało ono objęte skargą i skarżący formułuje wobec niego zarzuty naruszenia prawa. Zatem postrzegana przez stronę niezgodność działań organów administracji publicznej z prawem – niezależnie od istniejącego zdaniem strony stopnia bądź "oczywistości" tej bezprawności – nie może przemawiać za zasadnością wniosków w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). Niezgodność rozstrzygnięcia wydanego przez organ z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 ppsa Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie jest władny badać zasadności bądź też nie, wniesionej skargi. Stanowiłoby to swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 432/10). Stąd też zarzuty dotyczące postępowania organu, jak również wydanego rozstrzygnięcia nie mogą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.