VII SA/Wa 2543/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi D.B., Z.B. i H.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę 1. W dniu [...] marca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynął wniosek K. T.: "o przeprowadzenie kontroli na budowie przy układaniu kostki brukowej zlokalizowanego w B. na terenie działki nr ew. [...], której właścicielem jest Z. B.". Organ powiatowy [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne. Ustalono, że realizowane są roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]. Roboty obejmują wykonanie nawierzchni z kostki brukowej na podbudowie cementowo-piaskowej. Z ustaleń organu wynikało, że utwardzenie terenu pełni funkcję placu manewrowego i postojowego dla pojazdów ciężarowych. Roboty budowlane były wówczas w trakcie wykonywania. K. T. oświadczyła, że w wyniku przeprowadzonych robót przy zagęszczeniu podbudowy pod utwardzenie powstały uszkodzenia w budynku mieszkalnym na działce o nr ew. [...] i [...] w postaci zarysowali na powierzchni płyt karton-gipsowych w pomieszczeniach mieszkalnych na poddaszu. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia, pismem z [...] maja 2019 r., stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu postojowego na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości B. gm. D.. PINB przeprowadził [...] czerwca 2019 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której D. B., Z. B. oraz H. B. oświadczyli, że wspólnie i przy wzajemnej zgodzie występują jako inwestorzy budowy placu na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Wykonane roboty budowlane miały na celu przebudowę wcześniej istniejącego w tym miejscu placu postojowego. Uprzednio teren ten był utwardzony żużlem destruktem i żwirem drogowym i pełnił funkcję placu postojowego dla pojazdów. Wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie placu postojowego na terenie działki o nr ew. [...] oraz na części powierzchni działek o nr ew. [...] i [...]. W pozostałej części działki o nr ew. [...] i [...] - utwardzenie pełni funkcję drogi dojazdowej. D. B. oświadczyła, że na podstawie informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w [...] uzyskała wiedzę, że budowa placu postojowego w związku z prowadzoną działalnością transportową nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. 2. Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) PINB wstrzymał D. B., Z. B. i H. B. prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie placu postojowego z drogą dojazdową na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości B. gm. D. oraz nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy wskazane postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów: - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] na cele budowlane, - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. 3. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyli: D. B., Z. B. i H. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") pismem z [...] sierpnia 2019 r. wezwał Z. B. i H. B. do uzupełnienia zażalenia z [...] lipca 2019 r. poprzez złożenie pod nim własnoręcznych podpisów wszystkich osób składających zażalenie. Dnia [...] września 2019 r. wpłynęło uzupełnione zażalenie. 4. Postanowieniem nr [...][...] WINB z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu wskazał, że w omawianej sprawie miała miejsce budowa placu postojowego wraz z drogą dojazdową na powierzchni około 1500 m2. Roboty obejmowały wykonanie podbudowy cementowo-piaskowej oraz ułożenie docelowej nawierzchni z kostki brukowej. Budowa omawianego placu nie zalicza się do obiektów objętych wyłączeniem zawartym w art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. stąd należało uzyskać pozwolenie na jego budowę. Nie można uznać, aby w omawianej sprawie miało miejsce utwardzenie gruntu na działce budowlanej. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu skutkuje wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki omawianego placu. 5. W skardze do WSA w Warszawie Skarżący zarzucili postanowieniu [...] WINB z [...] września 2019 r. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. Wnieśli o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów, postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno organ I jak i II instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Skarżący twierdzą, że dokonali utwardzenia powierzchni gruntu na działkach, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przeznaczone są pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego są to działki budowlane i dokonano na nich utwardzenia terenu. Zatem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Niezrozumiałym jest przyjęcie przez organy, że utwardzono teren pod plac postojowy. Skarżący podnoszą, że przed rozpoczęciem prac utwardzenia terenu uzyskali informację w Wydziale Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...], iż na powyższe prace nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie prac. Zdaniem Skarżących, w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął interes indywidualny i zasady słuszności. Organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej i sporządzania z niej protokołu dokonał samowolnych ustaleń i twierdzeń – sprzecznych z tym co mówiły Stroby (dlatego też nie podpisano protokołu). Skarżący twierdzili, że dokonali utwardzenia terenu działek, a w protokole zapisano, że są to roboty budowlane oraz że wykonano plac postojowy w związku z prowadzoną działalnością transportową. W ocenie Stron, na przedmiotowych działkach nie stoją ciężarówki, a jedynie sprzęt rolniczy, który służy do prowadzenia gospodarstwa rolnego. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy wstrzymały prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie spornego placu postojowego z drogą dojazdową na wskazanych w postanowieniach działkach i nałożyły na inwestorów obowiązek przedłożenia i przedstawienia szeregu dokumentów. Zdaniem organów, zakres robót budowlanych przy budowie placu postojowego z drogą dojazdową został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te nie mieszczą się bowiem w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. W ocenie Skarżących, dokonano utwardzenia dojazdu do działek budowlanych co mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., gdyż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącym. 2. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu są postanowienia organów wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazujące przedłożenie odpowiedniej dokumentacji w celu legalizacji przebudowy placu postojowego z drogą dojazdową. Przypomnieć należy, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 66/20). Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.). Dodatkowo zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 p.b. wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a p.b. Regulacje te oznaczają, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W analizowanej sprawie nie sposób jednak uznać, że wykonane prace dotyczyły (jak twierdzą Skarżący) wyłącznie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach przeznaczonych pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co rzeczywiście wypełniałoby dyspozycję zawartą w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Z ustaleń organów i akt sprawy wynikają bowiem następujące okoliczności: - zakres robót budowlanych przy budowie placu postojowego z drogą dojazdową został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej; - inwestor nie posiadał projektu budowlanego oraz pozwoleniem na budowę; - roboty budowlane obejmowały przebudowę uprzednio istniejącego placu postojowego o nawierzchni utwardzonej kruszywem; - w sprawie miała miejsce budowa placu postojowego (manewrowego) wraz z drogą dojazdową na powierzchni około 1500 m2; - roboty obejmowały wykonanie podbudowy cementowo-piaskowej oraz ułożenie docelowej nawierzchni z kostki brukowej. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1340/19). W analizowanej sprawie nie sposób uznać, jak twierdzą Skarżący, że dokonano tylko utwardzenia działek dojazdowych do domów i garażu wyłącznie ze względu na utrudniony przejazd (grząski i piaszczysty teren powodujący koleiny). Gdyby tak było to, rzeczywiście roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, byłyby zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 963/18). Z akt sprawy wynika jednak, że w omawianej sprawie doszło do faktycznej przebudowy placu postojowego wraz z drogą dojazdową na powierzchni około 1500 m2 w związku z prowadzoną działalnością transportową. Potwierdza to m.in. wypis z rejestru REGON, gdyż Skarżący – Z. B. prowadzi działalność gospodarczą związaną z usługami transportowymi. Zatem z materiału zgromadzonego w sprawie oraz z map umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym GEOPORTAL (www.geoportal.gov.pl) wynika, że wskazane w postanowieniach organów działki służą jako plac manewrowy i postojowy dla pojazdów ciężarowych. W omawianej sprawie nie może mieć zatem zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. odnoszący się do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Budowa omawianego placu manewrowego i jego utwardzenie nie zalicza się do wskazanych obiektów objętych wyłączeniem wynikającym z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Roboty budowlane, polegające na utwardzeniu wierzchniej warstwy powierzchni działek, które doprowadzają do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, będącego budowlą - utwardzonego placu postojowego dla pojazdów nie mieszczą się w zwolnieniu wskazanym w art. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Na ich wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stąd zasadnie organy uznały, że w sprawie należało uzyskać pozwolenie na jego budowę. Tego Skarżący nie uzyskali. Wskazać trzeba, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną, funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. jest nieuzasadnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 283/19). Zatem wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych (np. poprzez ułożenie kostki brukowej, wylanie płyty betonowej) urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18). Z innego wyroku WSA wynika również to, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 409/19). Zdaniem Sądu, organy w sprawie przeprowadziły pełne postępowanie administracyjne, zaś zgromadzone dowody poddały ocenie zgodnej z zasadami wiedzy, logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Stad niezasadny jest zarzuty Strony związany z naruszeniem art. 7 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1099/18). W ocenie Sądu, organy nie naruszyły w tym zakresie reguł postępowania administracyjnego. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 83 ust. 2 p.b., zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy Strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym a kwestia ich "interesu prawnego" nie budziła wątpliwości na żadnym etapie postępowania. 3. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na postanowienie na podstawie art. 151 p.p.s.a.