VII SA/Wa 2549/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie sporządzenia i doręczenia kopii z akt oddala skargę I. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał r.pr. M. K., pełnomocnikowi K. Sp. z o.o. w G., że w odniesieniu do wniosku "o sporządzenie i doręczenie kopii całości akt sprawy" nie znajduje podstawy prawnej do jego spełnienia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. wyżej określone czynności są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W związku z powyższym, w przypadku woli dokonania wglądu do akt rozpatrywanej sprawy organ poprosił o pisemne zaproponowanie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, daty i godziny przybycia do siedziby organu celem uzgodnienia terminu dokonania takiego wglądu. Organ wskazał także zasady wstępu do budynku obowiązujące w związku z pandemią COVID-19. Poinformował także, że w przypadku braku pisemnej reakcji na powyższy wniosek, organ podejmie dalsze działania w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. II. W zażaleniu na postanowienie zawarte w ww. piśmie organu, odmawiające sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy wniosła Spółka. Strona wyjaśniła, że pismo PWINB traktuje jako postanowienie organu o odmowie sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy na wniosek strony, o którym mowa w art 74 § 2 k.p.a. Wniosek Spółki wynikał ze szczególnie uzasadnionej potrzeby. Organ dokonywał doręczeń w sposób niezgodny z k.p.a. (nie na ręce jedynego pełnomocnika strony). Pełnomocnik nie ma wiedzy o czynnościach organu podejmowanych w tym okresie, przy czym reprezentowana przez niego Spółka błędnie zakładała, że kierowane do niej pisma są również doręczane jej pełnomocnikowi i nie przekazywała ich pełnomocnikowi. Pisma ta w większości zostały utracone w związku z pożarem i stąd nie sposób ich obecnie w pełni odtworzyć. Z tych powodów strona zdecydowała się wystąpić z wnioskiem, aby posiadać dostęp do całości materiału dowodowego. III. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2021 r. GINB uznał pismo PWINB z [...] sierpnia 2021 r. zawierające odpowiedź na wniosek Skarżącej, w części dotyczącej odmowy doręczenia kopii akt, za postanowienie. Jakkolwiek pismo to nie ma zewnętrznej formy postanowienia, a negatywne załatwienie wniosku wymagało wydania postanowienia, to jednak analiza treści tego pisma wskazuje, że spełnia ono wymogi pozwalające uznać je za postanowienie odmowne, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Pismo to zawiera bowiem elementy istotne, pozwalające na zakwalifikowanie go jako postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, który je wydał, wskazuje adresata, zawiera datę wydania, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo posiada także rozstrzygnięcie, gdyż z jego treści jednoznacznie wynika, że organ nie udostępni akt sprawy w żądany przez stronę sposób (wykonanie kserokopii). Poza tym zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc się do meritum sprawy GINB wyjaśnił, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Określone w przepisach k.p.a. sposoby udostępnienia stronie akt sprawy zostały rozszerzone na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm.) o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W art. 15zzzzzn pkt 2 postanowiono, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych, o którym mowa w art. 20j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub inny adres elektroniczny wskazany przez stronę. Przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 wskazano, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że interpretując ww. przepis należy mieć na uwadze, że "możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). NSA wskazał również, że to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. W powołanym przez organ postanowieniu NSA z 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09 wskazano, że kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić. Uchwała przewiduje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii akt, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. NSA wskazał w tej kwestii na sytuacje wymagające większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, jak również na świadome nadużywanie przez stronę prawa z art. 73 § 1 k.p.a. [...] WINB prawidłowo odmówił sporządzenia kopii całości akt niniejszej sprawy, dokonując tego w zgodzie z rozumieniem art. 73 § 1 k.p.a. Wprawdzie właściwym powodem odmowy była nie, jak wskazał [...] WINB, możliwość sporządzania kopii akt sprawy wyłącznie w lokalu organu administracji, lecz obszerność akt przedmiotowej sprawy, która toczy się od 2017 roku i w której przeprowadzono szerokie postepowanie wyjaśniające, gromadząc rozległą dokumentację. Bez względu jednak na przyczynę, właściwym rozstrzygnięciem była odmowa wydania kserokopii akt sprawy. Skarżąca domaga się kserokopii całości akt sprawy, zmuszając tym samym organ do wykonania kopii nie tylko dokumentów mu niezbędnych, lecz także wielu części składowych akt o mniejszej wadze, jak również dokumentów, które w toku postępowania zostały z urzędu już doręczone i którymi winien dysponować. IV. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. Sp. z o.o. w G. kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rzeczywistą przyczyną odmowy sporządzenia i udostępnienia Skarżącemu kserokopii akt sprawy była obszerność akt sprawy, zaś żądanie skarżącego odnosiło się nie tylko do dokumentów mu niezbędnych, lecz także wielu części składowych akt o mniejszej wadze, w sytuacji, gdy żądanie Skarżącego sporządzenia kserokopii akt sprawy było skierowane wyłącznie do [...] WINB (nie GINB), zaś jedną wyartykułowaną przez [...] WINB przyczyną odmowy udostępnienia akt sprawy była ocena [...] WINB, że Skarżącemu nie przysługuje takie uprawnienie procesowe na gruncie art. 73 § 1 k.p.a., nie zaś obszerność akt sprawy, czy też objęcie żądaniem dokumentów niezbędnych i o mniejszej wadze; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, jakie dokumenty z akt sprawy są niezbędne dla Skarżącego, a jakie dokumenty mogą być uznane za mniejszej wagi, skoro nawet w ocenie GINB żądanie Skarżącego obejmowało również dokumenty mu niezbędne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go Postanowienia WINB, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Jakkolwiek w postanowieniu GINB prawidłowo uznano, że wbrew stanowisku [...] WINB, żądanie Skarżącego miało podstawę prawną w art. 73 § 1 k.p.a., jednakże błędnie przyjęto, że rzeczywistą podstawą odmowy sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy przez [...] WINB była obszerność akt sprawy. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy jego żądanie jest adresowane wyłącznie do organu I instancji i z tym żądaniem wiążą się obowiązki wyłącznie tego organu (w razie uwzględnienia żądania), organ drugiej instancji (GINB) nie może formułować innego uzasadnienia postanowienia o odmowie wykonania żądania niż wskazał na to organ, do którego to żądanie było skierowane. [...] WINB, jako przyczynę odmowy sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy nie wskazywał obszerności akt sprawy, czy też odniesienia tego żądania do części składowych akt o mniejszej wadze. Jest to wyłącznie stanowisko które nie ma odzwierciedlenia w stanowisku [...] WINB, w tym w ramach odpowiedź na zażalenie. Jeżeli kwestia zakresu żądania, czy też dokumentów niezbędnych i o mniejszej wadze, mogłaby być podstawą odmowy udostępnienia kopii akt sprawy, ocena ta powinna być dokonana przez [...] WINB w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 10 k.p.a.). V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Po pierwsze, Sąd podziela stanowisko GINB, uznające pismo organu I instancji z [...] sierpnia 2021 r. za postanowienie odmawiające uwzględnienia wniosku o wydanie kopii kompletnych akt sprawy. Pomimo braku nadania temu pismu zewnętrznej formy postanowienia, spełnia ono warunki przewiedziane dla tego rodzaju aktu, zawiera bowiem rozstrzygnięcie, podpis osoby upoważnionej, uzasadnienie stanowiska, co czyni to pismo rozstrzygnięciem administracyjnym w sensie materialnym. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia o środku odwoławczym nie uniemożliwia potraktowania go jako postanowienia. Pisma zawierające wymagane prawem elementy, mogą zostać potraktowane jako postanowienia. Po drugie należy wskazać, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wszystkich tych czynności dokonuje się, w myśl § 1a wskazanego przepisu, w lokalu organu administracji publicznej w obecności jego pracownika. Z art. 73 § 2 k.p.a. wynika natomiast dalsza, doniosła i gwarancyjna ze swej istoty zasada procesowa. Zgodnie z tym przepisem, strona może żądać również uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1407/21). W niniejszej sprawie organ I instancji bez wątpienia powinien był, odmawiając stronie wydania z akt kopii całości dokumentacji dotychczas zgromadzonej, wydać postanowienie, czego zaniechał, wysyłając jedynie pismo. Jak jednak wskazano, uchybienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem GINB zasadnie uznał pismo z 5 sierpnia 2021 r. za postanowienie w sensie materialnym. Kontynuując merytoryczne rozważania Sąd zauważa, że organ administracji publicznej ma obowiązek stworzyć takie warunki techniczne i organizacyjne, które umożliwią stronie zainteresowanej samodzielne przeglądanie akt sprawy i dokumentowanie pozyskiwanych w ten sposób informacji. Jest to niejako podstawowy sposób dostępu do materiałów sprawy przez stronę zainteresowaną. Obok tego, w art. 73 § 2 k.p.a., ustawodawca przewidział możliwość żądania przez stronę uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Tym samym, podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania, do czego uprawnia art. 73 § 1 k.p.a., natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1667/18. W niniejszej sprawie niewątpliwym błędem organu I instancji było wyłącznie literalne odczytanie przepisów prawa regulujących procedurę administracyjną związaną z dostępem do akt sprawy i zbyt ogólnikowe skonstatowanie na tej tylko podstawie, że nie ma powodów do wydawania kserokopii całości akt. Jakkolwiek brzmienie powołanych przepisów może na pozór sugerować, że nie ma podstaw do wydawania przez organ zwykłych kopii z akt sprawy, to jednak odwołując się do orzecznictwa należy bez wątpienia przyjąć, że prawo takie istnieje. Jak wskazano w wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1399/18, na gruncie tej samej gałęzi prawa, mianowicie prawa administracyjnego, instytucja udostępniania akt stronie powinna być jednolicie stosowana, zgodnie z zasadą równości wobec prawa. Okoliczność, że ustawodawca w Ordynacji podatkowej (art. 178 § 3) wyraźnie uregulował uprawnienie stron do otrzymywania kopii z akt oznacza tylko, że w tym postępowaniu usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych. Inaczej mówiąc w postępowaniu administracyjnym strona ma również prawo otrzymać kserokopie. W wyroku WSA w Opolu z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 113/18 wskazano, że wnioskując a maiori ad minus (wnioskowanie z większego na mniejsze - komu wolno więcej, temu tym bardziej wolno mniej), skoro w sprawie istniały podstawy do żądania przez skarżącego uwierzytelnionych odpisów dokumentów ze względu na posiadany ważny interes (art. 73 § 2 k.p.a.) to tym bardziej miał on prawo do uzyskania kopii dokumentów w formie "zwykłej", nieuwierzytelnionej. Wydawanie dokumentacji z akt sprawy administracyjnej, jakkolwiek stanowić musi konieczną czynność organu w państwie praworządnym, to jednak nie jest działaniem bezwzględnie przez prawo wymaganym. Strona, pomimo złożenia wniosku, może się zatem spotkać z odmową. Wskazuje na to powołana uchwała NSA z 8 października 2018 r sygn. akt I OPS 1/18, podkreślająca niewątpliwie jako zasadę prawo dostępu do akt sprawy i uzyskiwania kopii i odpisów, jednakże łącząca jednocześnie owe uprawnienie z możliwościami technicznymi i organizacyjnymi organu, a w szerszej perspektywie z kontekstem wniosku strony. W zarzutach skargi podważane jest stanowisko GINB co do tego, że w ramach rozważań jakie przeprowadził w tej sprawie organ I instancji powodem odmowy było jedynie to, że strona w ogóle nie może uzyskać kopii z akt sprawy wobec braku podstawy prawnej. To dopiero więc GINB, zdaniem Skarżącej, rozwinął powody odmowy o obszerność akt oraz o posiadanie niektórych dokumentów oraz o małą wagę innych dokumentów znajdujących się w aktach. W konkluzji Strona zarzuca także brak wyjaśnienia, o które dokumenty się ubiegała, co ma stanowić podstawę uchybienia procesowego organu odwoławczego. Sąd zarzutów tych nie podziela. Należy przypomnieć, że wniesienie odwołania (zażalenia) powoduje przeniesienie sprawy do instancji hierarchicznie wyższej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przy tym merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie działanie w granicach sformułowanych zarzutów, czy wniosków strony. Nie jest więc jakimkolwiek naruszeniem prawa to, że GINB oceniając zaskarżone postanowienie, stwierdza, że odmowa udostępnienia kopii całych akt sprawy motywowana jest nie tyle brakiem podstawy prawnej, co ich obszernością oraz posiadaniem już niektórych z nich jak i w pewnym sensie "małą wagą innych", można by powiedzieć o charakterze ściśle technicznym, a nie merytorycznym. Organ odwoławczy, oceniając zasadność odmowy wydania kopii całości akt sprawy, mógł zatem uznać, że odmowa ta nastąpiła z uwagi m.in. na obszerność akt. Nie jest to naruszenie a wskazanie uzasadnionych powodów, z uwagi na które organ I instancji pomimo błędnego kierunku rozważań, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie rzeczywiście akta sprawy są obszerne, strona posiada część dokumentacji a nadto pewne składowe akt są jedynie koniecznym ich elementem, bez większego wpływu na merytoryczną stronę rozważań. W tych okolicznościach Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie może w ocenie Sądu w sposób uzasadniony twierdzić, że to organ powinien wykonać i doręczyć jej kserokopie całych akt sprawy. To, że po jej stronie dochodzi do zmian w reprezentacji, jak również to, że w działaniu organu I instancji mogło dojść do ewentualnych błędów procesowych, nie uzasadnia jeszcze dostarczenia kopii całych akt sprawy. Podkreślić należy, że Spółka, jej pełnomocnik jak i organ I instancji będący dysponentem akt sprawy, mają swoje siedziby w G. i G.. Nie jest zatem żadną większą trudnością, zwłaszcza dla pełnomocnika profesjonalnego, aby osobiście przejrzeć akt sprawy i wykonać niezbędne kopie lub powszechne teraz zdjęcia, tym bardziej, że organ określił zasady dostępu do akt w swojej siedzibie. W kontekście powyższego organ I instancji zasadnie odmówił wykonania kopii całości akt sprawy, bowiem Strona może swoje prawo do udziału w postępowaniu i pozyskania wglądu w akta sprawy, zrealizować osobiście. Nie jest uzasadnieniem przerzucania tego obowiązku na organ gołosłowne w istocie wskazywanie na rzekomy pożar, jako przesłankę utraty dokumentów wcześniej przez organ doręczonych. W tej sytuacji nie zachodzi naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Strona domaga się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, jakie dokumenty z akt sprawy są jej niezbędne, a jakie dokumenty mogą być uznane za mniejszej wagi. Podkreślić należy, że to Strona domaga się udostępnienia kopii akt, wskazując wyraźnie, że domaga się ich całości w formie kopii. Nie jest więc rzeczą organu poszukiwanie wyjaśnienia, czy i które dokumenty mogą być stronie przydatne. Podkreślić przy tym należy, że pomimo upływu wielu miesięcy od złożenia pisma z 20 czerwca 2021 r. zwierającego żądanie udostępnienia kopii akt, Strona nie sprecyzowała, o które pojedyncze dokumenty, które byłyby dla niej istotne, może jej chodzić. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę.