VII SA/Wa 2550/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi Z G ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], wydane w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], znak: [...] nakładającą na Z G i M G obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. określonych robót budowlanych w części dotyczącej terminu i orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Nakazane roboty dotyczyły zmian i przeróbek w celu doprowadzenia werandy wejściowej dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Polegały na wykonaniu zalecenia z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń p.poż. mgr inż. bryg. B P, tj na zamurowaniu otworu okiennego werandy od strony działki nr ewid. [...] w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Go 602/05, oddalił skargę Z G i M G na ww. decyzję. Od wyroku została złożona skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1211/06, oddalił skargę kasacyjną Z G i M G. Pismem z dnia 24 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...]. Pismem z dnia 28 października 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2021 r. W uzasadnieniu organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 205/14, zgodnie z którym art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest przesłanka podmiotowa, która zachodzi wtedy, gdy żądanie składa podmiot, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Natomiast przez przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte rozumie się także przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania strony. Taką przeszkodą, przy żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydany uprzednio wyrok sądu dotyczący decyzji objętej wnioskiem. Organ wskazał, że brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2407/11) oraz z faktu, że sąd administracyjny, niezależnie od treści skargi, ma obowiązek zbadania z urzędu wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt Il SA/Wa 2084/13). W związku z powyższym organ stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest niedopuszczalne, bowiem okoliczności prawne i faktyczne będące przedmiotem takiego postępowania zostały rozważone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. oraz przez NSA w wyroku z dnia 18 września 2007 r, a GINB jest tymi wyrokami związany. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które mogłyby z przyczyn obiektywnych znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej dokonanej ww. wyrokami, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponownie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowanego w postępowaniu zwykłym, które jednak zostały uznane za prawidłowe przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz NSA. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z nowymi dowodami, niekontrolowanymi przez WSA z Gorzowie Wielkopolskim, ani NSA, w postaci opinii rzeczoznawcy. Skarżąca wskazała, że weranda wejściowa jest integralną częścią budynku mieszkalnego, stanowi główne wejście do budynku, została wzniesiona przed 1980 r. Do zasiedlenia budynku jednorodzinnego już istniała. Skarżąca podniosła, że gdyby zastosowano Prawo Budowlane obowiązujące w okresie wznoszenia werandy i przepisy wykonawcze na podstawie tej ustawy – weranda wejściowa byłaby odstępstwem od warunków technicznych projektowania budowy i utrzymania obiektów budowlanych, z uwagi, iż ustawa z 31 stycznia 1961 r. takie przepisy określała. Skarżąca podniosła, że niniejszą sprawę rozpatrywać należy według stanu prawnego obowiązującego w okresie wznoszenia budynku jednorodzinnego. Stwierdziła także, że werandę wejściową należy zakwalifikować jako budynek jednorodzinny, a nie samowolę budowlaną. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...]. W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie, które zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką, która zadecydowała o treści rozstrzygnięć była okoliczność wystąpienia w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte. Rozstrzygającą przyczyną, stanowiącą barierę prawną dla wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] był fakt, że kwestionowana przez skarżącą decyzja organu nadzoru budowalnego została już wcześniej skontrolowana przez właściwy sąd administracyjny. Co więcej, wynikiem sądowej kontroli decyzji administracyjnej był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2006 r. wydany w sprawie ze skargi skarżącej Z G (sygn. akt. II SA/Go 602/05). Wyrokiem tym Sąd oddalił powyższą skargę, natomiast wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1211/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W jej motywach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tej też przyczyny sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2018). Zdaniem Sądu, zasadnie organy obu instancji wydały postanowienia odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca przywołała decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] , znak: [...] (nakładającą na Z G i M G obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. stwierdzonych nieprawidłowości w nieodpowiednim stanie technicznym budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie likwidacji dwóch okien "na parterze z pokoju i okna piwnicznego", usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego w odległości 3,13 m od granicy między działkami nr [...] przy ul. [...] w [...], jak również zobowiązującą do zawiadomienia PINB w [...] o wykonaniu ww. obowiązku) i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ zasadnie zauważył, że decyzja [...] o WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczy innych kwestii niż będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżąca dokonała porównania obu decyzji oraz przepisów prawa, na które powoływały się organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym. Jednak decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. nie podważa ani ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego z dnia 18 kwietnia 2005 r., ani związania wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz wyrokiem NSA. Również zasadne zdaniem Sądu jest twierdzenie organu, że powyższych ustaleń organów i Sądu nie podważa także przywołane przez Skarżącą pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], skierowane do Z i M G "w odpowiedzi na prośbę (...) w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie zgodności pod względem formalno-prawnym ekspertyz technicznych sporządzonych przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. B P dotyczących "lokalizacji nieruchomości budowlanej na działce nr ew. [...] w [...] ul. [...]", wyjaśniające, że "ocena taka w świetle prawa jest niedopuszczalna, gdyż wykraczałaby poza uprawnienia przysługujące Państwowej Straży Pożarnej". Organ zasadnie wskazał także, że podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie może stanowić "Ekspertyza techniczna (pożarowo-budowlana (...), dot. lokalizacji nieruchomości budowlanej na działce nr ew. [...] w [...] ul. [...]" z lutego 2009 r., sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. bryg. B P, na którą powołała się Skarżąca. Sąd zgadza się z organem, że analiza porównawcza treści wniosku Z G z dnia 24 września 2021 r. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza dotychczasowym zakresem sądowej kontroli. Stąd też zasadnie wskazano na brak możliwości wszczęcia tzw. postępowania nieważnościowego (art. 156 k.p.a.). Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/18). Zatem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji, w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 26/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 777/18). Należy zauważyć, że analogiczna sprawa ze skargi Z G była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu. GINB postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], odmówił z wniosku skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2715/18 oddalił skargę skarżącej na postanowienie GINB z dnia [...] października 2018 r. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.