VII SA/Wa 264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2010 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w K. z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], którą nakazano B. R. rozbiórkę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 108 m2, wybudowanego na terenie działki nr [...] i części działki nr [...] w B.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], [...] WINB uchylił decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], którą udzielono B. R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego parterowego, wybudowanego bez dokumentacji technicznej i pozwolenia na budowę w kondygnacjach podpiwniczenia, parteru i poddasza o łącznej powierzchni użytkowej 148,5 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w K.. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], PINB w K. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na B. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 stycznia 2004 r. następujących dokumentów, tj. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zgodności ww. budynku mieszkalnego z ustaleniami planu wykonanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych przy tym obiekcie (z jednoczesnym dostarczeniem kserokopii uprawnień projektanta i osoby sprawdzającej oraz zaświadczeń wydanych przez właściwą izbę samorządu zawodowego) uzgodnionego z Zakładem Uzgodnień Dokumentacji w K.; oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie wykonania przez zobowiązaną ww. obowiązków w wyznaczonym terminie, PINB w K. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), nakazał rozbiórkę ww. budynku. Na skutek wniesionego odwołania przez B. R., [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w K. o nakazie rozbiórki, wskazując, że wobec nie wykonania przez inwestorkę ww. obowiązków organ I instancji zasadnie nałożył nakaz rozbiórki. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...] WINB wyjaśnił, że niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem w trybie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], wynika, że dla terenu działek nr [...] w B. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje niemożliwością uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wobec powyższego brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Zatem brak jest również podstaw do uwzględnienia prośby odwołującej się o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji. Ponadto organ zgodził się z twierdzeniem strony, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed rokiem 1995 r., gdyż zarówno z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i załączonej do tego wniosku inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wynika, że omawiany budynek mieszkalny wybudowano w latach 1992-1995, a więc jego budowa została zakończona w 1995 r., co uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji rozbiórkowych wystąpiła B. R., podnosząc, że brak zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym, w sytuacji gdy inwestorka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, nie mogło stanowić podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. Ustalenie przeciwne jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wskazała, że pomimo błędu pisarskiego w projekcie inwentaryzacji powykonawczej, na co wielokrotnie zawracała uwagę, organ uznał, iż obiekt został oddany do użytku po 1 stycznia 1995 r., w sytuacji gdy do użytkowania obiektu przystąpiono w 1994 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2004 r., znak:: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wydanie przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stanowiło konsekwencję tego, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. W ocenie GINB ww. decyzje rozbiórkowe nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ zostały wydane przez właściwe organy, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwych stron postępowania, były wykonalne w dniu ich wydania, a ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku organ podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w 1995 r. Powyższe potwierdza wniosek B. R. z dnia 20 marca 2003 r., skierowany do Wójta Gminy S., o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, wybudowanego - jak wskazuje skarżąca - w 1995 r. na działce nr [...] w B., bez pozwolenia na budowę, jak również dołączona do tegoż wniosku inwentaryzacja powykonawcza, z której wynika, że budynek mieszkalny wybudowano w latach 1992-1995. Ponadto GINB uznał, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/06, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności badanych w rozpatrywanej sprawie decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła B. R., podnosząc, że organy nie dokonały jednoznacznego ustalenia daty zakończenia budowy. Ponadto wskazała, że w wyniku jej własnych działań na dzień dzisiejszy stała jedyną właścicielką nieruchomości i zależy jej na uregulowaniu stanu prawnego wzniesionego budynku. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy czym naruszono art. 7 k.p.a. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia decyzji rozbiórkowych. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej powtórzył stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponadto w odniesieniu do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego daty wybudowania budynku, jako 1995 r., podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w 1995 r. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, GINB nie przeprowadził żadnych dowodów mających na celu bądź potwierdzenie zarzutów co do mylnego ustalenia początkowej daty eksploatacji budynku, bądź do ich wykluczenia, co narusza art. 7 i 77 k.p.a. W niniejszej sprawie o rażącym charakterze naruszenia prawa przesądzają racje społeczne i ekonomiczne sprowadzające się do tego, że obiekt został zbudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, teren, na którym się znajduje stanowi własność skarżącej. Ponadto jego budowa nie naruszyła zasad kształtowania ładu przestrzennego gminy. Jedyną, przesłanką nakazania rozbiórki był fakt istnienia współwłasności terenu, na którym pobudowano przedmiotowy obiekt, w okresie, w którym toczyło się postępowanie administracyjne i braku formalnej zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. Już na etapie postępowania dotyczącego stwierdzonej samowoli budowlanej, organy powinny były zawiesić to postępowanie w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zniesienia współwłasności. Organom obu instancji wiadome było to, że spośród trojga współwłaścicieli tylko jeden (tj. skarżąca) miał interes faktyczny w legalizacji samowoli budowlanej. Aby zalegalizować samowolę budowlaną skarżąca została zobowiązana do przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dokumentacji projektowej oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skarżąca wobec braku możliwości uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zdecydowała o skierowaniu przeciwko nim sprawy o zniesienie współwłasności w taki sposób, aby część nieruchomości, na której znajduje się budynek przypadła na wyłączną własność skarżącej. Po uzyskaniu takiego orzeczenia skarżąca mogłaby występować we wszelkich postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością, bez konieczności współdziałania dotychczasowych współwłaścicieli. Z oczywistych względów skarżąca nie była w stanie przedłożyć organowi w zakreślonym terminie żądanego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nadto, w zakresie obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi organ aprioryczne uznał, że wobec braku planu miejscowego nie ma możliwości przedłożenia przez stronę takiego zaświadczenia w ogóle. Stanowisko takie jest oczywiście błędne, ponieważ sama literalna treść przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie potwierdza, że istnienie planu miejscowego nie jest konieczną przesłanką do uzyskania takiego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanego samowolnie domu mieszkalnego zostało zainicjowane przez skarżącą pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. przed jego nowelizacją dokonaną w 2003 r., a decyzja organu I instancji Wójta Gminy S. wydana została w dniu 24 kwietnia 2003 r., którą w oparciu o ówczesny art. 49 Prawa budowlanego udzielono B. R. pozwolenia na użytkowanie parterowego budynku mieszkalnego, wybudowanego bez dokumentacji technicznej i pozwolenia na budowę w kondygnacjach podpiwniczenia, parteru i poddasza o łącznej powierzchni użytkowej 148,5 m2 . Wejście w życie Prawa budowlanego z 1994 r. wiązało się bowiem z wprowadzeniem takiego unormowania, iż co do zasady obiekt budowlany lub jego część zrealizowany (realizowany) w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) podlegał nakazowi rozbiórki, chyba, że istniały warunki do stwierdzenia, iż istnieje przeszkoda do wydania takiego nakazu w formie decyzji administracyjnej, w postaci pięcioletniego przedawnienia, liczonego od daty zakończenia budowy oraz przy braku wszczęcia przed upływem tego terminu postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej (art. 49). Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem zmiany brzmienia tego artykułu było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. W konsekwencji tej zmiany uległa również zmianie treść art. 49, w którym uregulowano kwestie stanowiące logiczną konsekwencję zmiany art. 48. Wspomniana regulacja prawna, która stosownie do powołanego art. 7 ust. 2 ustawy z 23 marca 2003 r. miała być stosowana w sprawach samowoli budowlanej zawisłych w dniu wejścia w życie noweli do prawa budowlanego łagodziła restrykcyjność przepisów art. 48 Prawa budowlanego nakazujących rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w każdym przypadku, za wyjątkiem, gdy zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., upłynęło już 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy uznając jednak, że zmiana art. 49 Prawa budowlanego w jego dotychczasowym brzmieniu spowodowała eliminację tego przepisu z systemu prawnego, również w stosunku do spraw toczących się na jego podstawie, podjęły działania na podstawie nowo obowiązujących przepisów, które w efekcie doprowadziły do nakazu rozbiórki. Stało się to również z tej przyczyny, iż brzmienie art. 48 obowiązującego w dacie prowadzenia sprawy w trybie zwykłym było sformułowane w taki sposób, iż warunkiem legalizacji było albo istnienie planu, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomimo tego, że skarżąca podjęła starania o uzyskanie takiej decyzji organy uznały, że nie zostały wypełnione przesłanki umożliwiające legalizację obiektu na podstawie nowych przepisów Prawa budowlanego. We wszczętym postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę organy stanęły na stanowisku, iż nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do unieważnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Jak wiadomo, Trybunał Konstytucyjny w dwóch wyrokach, na które powoływała się skarżąca, uznał za niezgodne z konstytucją: po pierwsze takie rozumienie zmiany art. 49 Prawa budowlanego, iż w stosunku do spraw objętych dyspozycją tego przepisu traci on moc z chwilą zmiany jego brzmienia, Trybunał stwierdził bowiem w wyroku 18 października 2006 r., P. 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124, że art. 7 ust. 2 powołanej ustawy z 23 marca 2003 r. w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego do spraw, w których 5 letni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 11 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji; po drugie brzmienie art. 48 Prawa budowlanego wprowadzonego nowelą z 2003 r. w części dotyczącej tego, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Innymi słowami mówiąc, Trybunał stwierdził, iż ustawodawca, ustanawiając wymienione przepisy, działał w niezgodzie z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest Konstytucja. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Wprawdzie osobom dotkniętym skutkami błędów organów Państwa przysługuje, w przepisach procedury administracyjnej, prawo do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w oparciu o niekonstytucyjny przepis, jednakże zarówno w judykaturze, jak i orzecznictwie wyraźno poglądy, iż nie jest to jedyna droga pozwalająca na usunięcie niekorzystnych skutków złamania Konstytucji. M. Jaśkowska w Komentarzu do 145a k.p.a.(Lex), teza 8. podniosła, że pewne przypadki niezgodności normy prawnej z Konstytucją winny wywołać nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli bowiem ustawa jest w sposób wyraźny sprzeczna z Konstytucją, to wszelkie orzeczenia na niej oparte naruszają art. 8 Konstytucji, stanowią więc przejaw rażącego naruszenia prawa. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego porządkują jedynie stan prawny. Każdy sąd jednakże, a także każdy organ administracyjny, ma obowiązek oparcia się w danym przypadku na akcie prawnym wyższego rzędu (dokładniejsze wyjaśnienie tego stanowiska w pracy: M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 63 i n.). W wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1513/07, LEX nr 516051, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że oparcie wyroku na przepisach prawa sprzecznych z Konstytucją i nieobowiązujących już przepisach sprawia, że wyrok narusza również przepisy prawa materialnego (por. też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1075/06, LEX nr 372560). Również w innych wyrokach orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślało, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a ponadto, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o jakiej stanowi 147 § 1 p.p.s.a. Por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511 Zgodzić się zatem trzeba z poglądem, iż okoliczność, że orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, nie może zmieniać oceny że przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od początku, czyli od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu podlegającego kontroli sądowej a wydanego na podstawie przepisu niekonstytucyjnego. Okoliczność, że skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne nie dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych przez art. 190 ust. 4 Konstytucji nie może pozbawiać sądu prawa do uchylenia decyzji poprzez bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji. Por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/07, LEX nr 507890. W odniesieniu do przepisów mających w tej sprawie zastosowanie (tj. tych które powinny zostać poddane ocenie w postępowaniu nieważnościowym), a to art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2003 r. oraz art. 48 obowiązującego po tej dacie sądy zajmowały stanowisko następujące. Spełnienie przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06, LEX nr 394405. Również w odniesieniu do art. 48 Prawa budowlanego, jeszcze przed wydaniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niezgodności z Konstytucją treści tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, że z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 945/05. Nie można zatem przyjąć, jak to uczyniły organy administracji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, która była skutkiem niezastosowania art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego brzmieniu sprzed 2003 r. i zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego, brak było podstaw (przy przyjęciu, że budynek powstał po 1995 r., jak to określiła we wniosku skarżąca) do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli bowiem skarżąca rozpoczęła postępowanie zmierzające do legalizacji budynku, korzystając z dobrodziejstwa art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2003 r., co więcej uzyskała decyzję organu I instancji legalizującą budynek, a następnie na skutek niewłaściwego rozumienia zmiany tego przepisu uchylono prawidłowo wydaną decyzję, nie może ona ponosić konsekwencji błędów organów Państwa. Rozpoczynając postępowanie w trybie art. 49 Prawa budowlanego nabyła ona bowiem podmiotowe prawo do rozpatrzenia jej sprawy w tym trybie. Tymczasem jak wynika z akt, sprawa rozpoczęta z jej wniosku nigdy nie została zakończona decyzją. W szczególności za decyzję taką nie można poczytywać rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 48 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę, gdyż postępowanie to organ wszczął z urzędu po zmianie przepisów Prawa budowlanego w 2003 r. i zakończył je w oparciu o niezgodny z Konstytucją przepis art. 48 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę miało wprawdzie miejsce przed wydaniem wyroku TK w sprawie uznania art. 48 za niezgodny z Konstytucją, niemniej jednak, w sprawie nadzorczej będącej przedmiotem kontroli Sądu, jak to już uzasadniono wyżej była podstawa do przyjęcia, że decyzję o nakazie rozbiórki podjęto bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ w postępowaniu nadzorczym nie oceniły naruszenia okoliczności związanych z niezakończeniem postępowania z art. 49 Prawa budowlanego, jako przesłanki, która w istocie wykluczała podjęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie oceniły okoliczności podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania celem ustalenia osób mających w tej sprawie interes prawny i wydania pomimo tych okoliczności nakazu rozbiórki. Powyższe kwestie, aczkolwiek dotyczą naruszeń przepisów proceduralnych mają również znaczenie dla oceny ważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto dodać trzeba, że organy bez należytego wylegitymowania procesowego dopuściły do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności osoby, które jak wynika z akt sprawy, przestały być współwłaścicielami nieruchomości, na której położony jest budynek będący przedmiotem nakazu rozbiórki. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona i oceniona na wstępie ponowionego postępowania, które należy przeprowadzić z uwzględnieniem wymienionych w treści niniejszego uzasadnienia ustaleń i ocen Sądu Wojewódzkiego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.