VII SA/Wa 265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydana [...] kwietnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], znak: [...] – [...], odmawiającej po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...] do rzeki [...] w [...] , w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013r., odmówił po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...] do rzeki [...] w [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzył postępowanie. Po analizie akt sprawy i wniesionego w terminie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że: z akt sprawy (odpis księgi wieczystej nr [...] i wypis z ewidencji gruntów wynika, że P. N. jest współwłaścicielem działek o nr ew. [...] i [...] powstałych z podziału działki o nr ew. [...]. Podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 Kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 Kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 364/05). Z uwagi na powyższe P. N. posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem, tj. działki nr ewid. [...] (aktualnie – nr ewid. [...] i [...]). Tym samym kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego powinna być badana tylko w części dotyczącej wskazanej wyżej działki, nie zaś wszystkich nieruchomości, na których zaprojektowano przebieg inwestycji. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], w pozostałej części. W tym bowiem zakresie P.N. nie posiada interesu prawnego. Organ podkreślił, że z akt administracyjnych organu stopnia podstawowego wynika, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. według stanu prawnego na dzień 30 marca 2004r.), tj. złożył wniosek z dnia [...] lutego 2004r., o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działką o nr ew. [...]) na cele budowlane. Inwestycja w części zaprojektowanej na działce o nr ew. [...] jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn: budowa kanału zrzutowego wód popłucznych, prowadzonego ze stacji uzdatniania wody na terenie "ujęcia wody" dla miasta [...] do rzeki [...], odcinek kanału od studni nr [...] usytuowanej po północnej stronie ul. [...], do rzeki [...] poprzez "przecisk" pod ulicą [...] i studnię nr [...] na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w [...]. Inwestor przedłożył także decyzją z dnia [...] października 2003r., decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., udzielającą pozwolenie na pobór wód podziemnych i wprowadzenie ścieków przemysł0owo – bytowych do rzeki [...] oraz uzgodnił lokalizację kanału zrzutowego z właścicielem działki o nr ew. [...] (pismo Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w [...], Filia w [...] z dnia [...] listopada 2003r.). Odnosząc się do zarzutu, iż sporna inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1992r., organ wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., (Dz. U. z 2012r., poz. 647) plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Tym samym w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, utracił moc w dniu 1 stycznia 2004r. Starosta [...] orzekając w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji w dniu [...] marca 2004r., nie mógł badać czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. W obrocie prawnym pozostawała natomiast wskazana powyżej decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r. Starosta [...] właściwie zbadał zgodność przedmiotowej inwestycji z w/w decyzją. Wyjaśnił jednocześnie, że w jego ocenie podnoszona przez odwołującego się kwestia, rażącej wadliwości decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu. Decyzja ta była bowiem badana w postępowaniu nieważnościowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012r., stwierdziło wydanie w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej, jednak odmówiło stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie byłą w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna. Decyzja ta w części dotyczącej działki o nr ew. [...], nie jest również dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., [...], znak [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzyć wszczęte postępowanie. Oceniając pozostałe zarzuty organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa poprzez, "rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, który jako jedyny sporządzał wcześniej zaskarżone i uchylone przez organ II instancji decyzje" jest bezzasadny. Zgodnie z w/w art. 24 ust. 1 pkt 5 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wyaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie powyższego przepisu wyłączony byłby w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], pracownik organu wojewódzkiego, który uczestniczyłby wcześniej w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję. Z akt sprawy nie wynika, aby pracownik organu wojewódzkiego brał udział w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. Przepis ten nie wyłącza natomiast pracownika z brania udziału w rozpatrzeniu sprawy po uchyleniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Także zarzut dotyczący zaprojektowania omawianego kanału na niewłaściwej głębokości jest bezzasadny. Z projektu budowlanego wynika, że kanał ma być wykonany na głębokości od 1,1 m do 1,6 m pod poziomem terenu. Umowna głębokość przemarzania dla Polski Centralnej określona w normie PN – 81B-03020 wynosi 1 m. jedynie pod istniejącym rowem odwadniającym w/w głębokość jest mniejsza. Jednocześnie, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne "samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem Polskie Normy nie posiadają charakteru bezwzględnie obowiązujących" co wprost wynika z art. 5 ustawy o normalizacji z dnia 12 września 2002r., (Dz. U. z 2002r. Nr 169, poz. 1386), (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2337/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 975/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/04). Ustosunkowując się do zarzutu, iż przed wydaniem weryfikowanej decyzji inwestor nie uzyskał decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, wskazał, że sporna inwestycja nie spowodowała, iż działka o nr ew. [...] utraciła rolny charakter. Za niezasadny uznał również zarzut, iż organem właściwym do wydania "decyzji o pozwoleniu na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody" na w/w działce o nr ew. [...] był wojewoda. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Sporna inwestycja w weryfikowanym zakresie nie jest żadnym z obiektów wymienionych w tym przepisie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie organu, że wybudowanie kanału nie spowodowało utraty charakteru rolnego działki, - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że właściciel sąsiedniej działki nie może podnosić zarzutu braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcia, że starosta był organem właściwym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy kanału ściekowego z wylotem do rzeki [...], - art.. 7 ust. 1, art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – przez przyjęcie za prawidłowe zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu budowlanego, który w istocie był sprzeczny z: a) właściwymi przepisami technicznymi, b) z wymogami zagospodarowania terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2003r., jak i uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (DZ. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. odmawiającą, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...] do rzeki [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. zostało wszczęte na wniosek P. N.. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i późniejszych decyzjach wydawanych w trybie nieważnościowym znalazło to swój wyraz poprzez wyraźne określenie, że dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. w części dotyczącej działki nr [...], po podziale geodezyjnym [...] i [...] stanowiącej własność P.N.. Powyższa decyzja dotyczy inwestycji liniowej i takie ograniczenie zakresu postępowania jest niezbędne. Z akt postępowania wynika, że w takim też zakresie decyzja z dnia [...] marca 2004r. była kontrolowana, gdyż żadna inna strona nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślić w związku z tym należy, że organy miały obowiązek przeprowadzić postępowanie nadzwyczajne w takim zakresie, w jakim wnioskodawca miał interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa. Kontrolując decyzję Starosty [...] we wskazanym wyżej zakresie organ nadzoru niewadliwie uznał, iż nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, stąd też odnowa stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004r. była prawidłowa. Odniósł się także do wszystkich zarzutów skargi wyjaśniając przede wszystkim, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., udzielającą pozwolenie na pobór wód podziemnych i wprowadzenie ścieków przemysłowo-bytowych do rzeki [...] oraz uzgodnił lokalizację kanału zrzutowego z właścicielem działki o nr ew. [...] (pismo Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w [...], Filia w [...] z dnia [...] listopada 2003r.), przedłożył także oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Sąd aprobuje także stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do bezzasadności zarzutu dotyczącego braku właściwości organu do wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, a sporna inwestycja w weryfikowanym zakresie nie jest żadnym z obiektów wymienionych w tym przepisie. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż inwestycja nie spowodowała zmiany przeznaczenia działki nr [...] na cele inne niż rolnicze. Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004r. i niewadliwie ocenił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.