VII SA/Wa 2667/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z o. o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 września 2025 r. znak: KOC/1963/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] S. z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem sprzeciwu N. Spółki z o.o. w W. ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO") znak: KOC/1963/Ar/25 z 11 września 2025 r. Orzeczeniem tym SKO, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy Ś. m. st. Warszawy z [...] stycznia 2023 r. nr [...] , odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym, zlokalizowanej na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w Dzielnicy Ś. , uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO podało, że w dniu 31 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [...] stycznia 2023 nr [...] Zarząd Dzielnicy Ś. m. st. Warszawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia złożyła skarżąca, a SKO decyzją z 10 maja 2023 r. o znaku: KOC/894/Ar/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem została objęta część działki ewidencyjnej, a zatem zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. W wyniku rozpoznania tej skargi wyrokiem z 24 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1733/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2023 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 289/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż "Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. (...). I dalej, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji podało, że niniejsze orzeczenie wydawane jest w wyniku wydania wyroku przez sąd. Przywołało przy tym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; "p.p.s.a."). Wskazało następnie, że w wyroku z 24 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1733/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest zabudowa części działki oraz że Kolegium winno "było przeanalizować, czy w stanie faktycznym sprawy możliwe jest wyznaczenie "nowej" linii zabudowy - umożliwiającej zabudowę nieruchomości znajdujących się między aktualną linią zabudowy a drogą publiczną, przeprowadzając w tym zakresie w razie potrzeby uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uwzględnienia tego wątku w analizie urbanistycznej." Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako: "rozporządzenie"). • W myśl art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024, poz. 1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 26 lipca 2024 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa więc w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż planowane zmierzenie inwestycyjne nie jest dopuszczalne, ponieważ wskaźniki i parametry wnioskowanej zabudowy są sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie wskaźnika obowiązującej linii zabudowy. Organ wskazał, iż deklarowana linia zabudowy od ul. S. nie wypełnia zapisów § 4 rozporządzenia. Szczegółowe uzasadnienie odmowy ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora zostało wskazane w uzasadnieniu Analizy zagospodarowania obszaru. W toku postępowania przed organem odwoławczym zostały przedłożone przez inwestora dwie opinie, które swym zakresem odnoszą się do możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. "Z uwagi na to, że opinie odnoszą się tylko do jednego z parametrów, organ I instancji wydał decyzję odmowną Kolegium nie może orzec w niniejszej sprawie merytorycznie, bowiem byłoby to rozstrzygnięcie jednoinstancyjne, tylko organ odwoławczy ustaliłby parametry, a takie postępowanie jest niezgodne z zasadą dwuinstancyjności." Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I instancji decyzja odmowna, ze względu na dokonanie niewłaściwej oceny spełniania warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), Kolegium nie posiada kompetencji do samodzielnego rozstrzygnięcia o parametrach planowanej inwestycji z uwagi na wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności (w tym konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Zatem mając na uwadze powyższe istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest niezbędne, gdyż przeprowadzenie postępowania w opisanym wyżej zakresie tylko przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem argumentów inwestora przedstawionych w opiniach stanowiących uzupełnienie odwołania przemawiających za zasadnością ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W sprzeciwie od ww. decyzji SKO, skarżąca zarzuciła: -błędne zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, -naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez wydanie przez SKO rozstrzygnięcia przy braku uwzględnienia więżących wskazań ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2023 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1733/23 oraz wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 września 2025 r., znak: KOC/1963/Ar/25, na podstawie 151 a § 1 p.p.s.a., zasądzenie przez Sąd na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiając swoje stanowisko, skarżąca reprezentowana profesjonalnie podniosła, że SKO w wydanej decyzji nie wskazało, aby organ I instancji przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia. SKO nie wskazało bowiem żadnego przepisu postępowania, który zostałby przez organ I instancji naruszony w sposób uzasadniający zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto nie wyjaśnił, jaki zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie został dostatecznie wyjaśniony. W konsekwencji SKO nie udowodniło wystąpienia w przedmiotowej sprawie ani jednej, ani drugiej przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., umożliwiającej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy czym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., byłoby możliwe dopiero po wystąpieniu obu z przesłanek wskazanych w analizowanym przepisie łącznie, co nie miało miejsca w sprawie. SKO w wydanym rozstrzygnięciu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazało w istocie jedynie, iż organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny przeprowadzonej analizy obszaru w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy zakwestionował wobec powyższego jedynie ocenę dokonaną przez organ I instancji materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, a nie braki w dokumentacji, czy też naruszenie przepisów postępowania przez ww. organ przy dokonywaniu analizy materiału dowodowego w sprawie. SKO nie miało uwag do treści analizy, która odnosiła się do wskazania jakie parametry ma zabudowa w obszarze analizowanym, ale do przyjętych przez organ I instancji wniosków, z których wynikał brak możliwości ustalenia linii zabudowy w graniach nieruchomości. Skarżąca podkreśliła przy tym, że organ I instancji przed wydaniem decyzji właściwie pod względem proceduralnym przeprowadził postępowanie, dokumentacja sprawy jest kompletna, w tym sporządzona została analiza obszaru, wymagana przepisami prawa (na podstawie której organ powinien dokonać oceny czy istnieją przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy). Organ odwoławczy przystępując do ponownego rozpatrywania sprawy dot. ustalenia warunków zabudowy winien zatem rozpatrzeć przedmiotową sprawę raz jeszcze, w jej całokształcie i orzec merytorycznie czy w jego ocenie planowana inwestycja spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nawet gdyby organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy w sprawie jest niekompletny (co jednak nie miało w niniejszej sprawie miejsca) to powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie wydawać decyzję kasatoryją w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można zapominać, że decyzja organu I instancji była już badana przez SKO. Organ II instancji decyzją z 2023 r. (która została uchylona wyrokiem WSA) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. SKO badając (po raz pierwszy w ramach przedmiotowej sprawy) tą decyzję uznało zatem, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny, a organ I instancji wydając ww. decyzję nie naruszył żadnych przepisów postępowania. SKO analizując przedmiotową decyzję organu I instancji nie znalazło tym samym podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Trudno zatem, znaleźć uzasadnienie dla zmiany stanowiska SKO w tym zakresie, tym bardziej, że sądy zarówno w wyroku WSA oraz wyroku NSA nie wskazały, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, iż konieczne jest dodatkowe wyjaśnienie sprawy przed organem I instancji. Co istotne, sądy administracyjne orzekające w sprawie nie uchyliły decyzji organu I instancji (w szczególności WSA w Warszawie orzekając w zakresie całej sprawy, a nie wyłącznie wskazanych zarzutów), co potwierdza, że sądy te nie dopatrzyły się istotnych uchybień w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Cały spór w przedmiotowej sprawie nie dotyczy zatem właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a subsumcji właściwych przepisów i dokonania prawidłowej oceny inwestycji pod względem spełnienia przez nią przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa okoliczność skutkuje tym, że SKO powinno wydać decyzję merytoryczną w sprawie, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie orzekający w przedmiotowej sprawie uchylił wyłącznie decyzję SKO (nie uchylając jednocześnie decyzji organu I instancji), zatem to SKO powinno dokonać ponownej oceny merytorycznej w sprawie przy uwzględnieniu więżących wytycznych wskazanych w wyroku WSA oraz wyroku NSA. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja narusza art. 153 p.p.s.a., w konsekwencji także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: KOC/1963/Ar/25 z 11 września 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935- dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z 10 stycznia 2023 r. (negatywnej dla skarżącej, bo odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), a to na skutek prawomocnego wyroku tut. Sądu z 24 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1733/23. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił kontrolowaną decyzję SKO z 10 maja 2023 r. o znaku KOC/894/Ar/23, utrzymującą w mocy ww. decyzję organu I instancji. Sąd nie podzielił oceny SKO co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jak również, że dla przedmiotowej nieruchomości nie można w ogóle ustalić linii' zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazany wyrok tut. Sądu uznał za prawidłowy, wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24. Orzekając więc z ww. przyczyny ponownie w sprawie z odwołania skarżącej, SKO kontrolowaną decyzją uchyliło ww. decyzję organu I instancji z 10 stycznia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uznało, że w okolicznościach sprawy nie może orzec merytorycznie, bo prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - bo tylko organ odwoławczy ustaliłby parametry inwestycji. Wskazało jednocześnie na konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny tej decyzji Sąd uznał, że jest ona wadliwa; w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wykazano bowiem konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. I tak, Sąd zauważa, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151 a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie przesadza, w takim postępowaniu, o meritum sprawy; nie bada również kwestii związanych z innymi zagadnieniami, także natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 118/24). Granice takiej kontroli nie oznaczają braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego (v. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 33/24). Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (v. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Poza tym Sąd zauważa, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny; wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może tym samym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.; konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przechodząc do oceny kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdza, że zgadza się ze stanowiskiem SKO (tam wyrażonym), że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana przez właściwy organ, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w celu oceny przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma obowiązek przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie, planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Oczywistym jest, że zasadniczo ww. analizę przeprowadza organ pierwszej instancji, co wynika chociażby z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To bowiem ten organ bada przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a skoro spełnienie jednej z przesłanek (tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa") wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to musi ona zostać sporządzona przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają jednak kompetencji sporządzenia ww. analizy (czy jej poprawienia/uzupełnienia) wyłącznie do organu pierwszej instancji. Oznacza to, że taką analizę może przeprowadzić/uzupełnić również organ drugiej instancji. W tym też kontekście Sąd zauważa, że model administracyjnego postępowania odwoławczego uregulowany w k.p.a. jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne (i rozstrzyga, wobec tego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyjątkowo). Są dostrzega także, że wprawdzie z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. wynika, że dana sprawa ma być rozpoznana w dwóch instancjach, niemniej jednak zasady tej nie można interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z kompetencjami dowodowymi na etapie odwoławczym. Zatem, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną przez organ pierwszej instancji analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawsze uzasadnia - niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (tj. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu może być bowiem uzupełniona w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Bezsprzecznie analiza ta jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest to dowód jedyny, a ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniony jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Należy też dostrzec, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (v. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2967/19). Dlatego też, kierując się powyższym, Sąd uznał, że argumenty SKO przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wykazały potrzeby skierowania sprawy do etapu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku SKO, za prawidłowością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie nie przemawia to, że organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy, skoro okoliczność ta nie została powiązana z brakiem postępowania dowodowego przed tym organem. Zauważenia przy tym wymaga, że organ ten - I instancji dysponował "Analizą zagospodarowania obszaru", a swoje rozstrzygnięcie odmowne oparł "wyłącznie" na stwierdzeniu, że deklarowana we wniosku linia zabudowy od strony ul. S. nie wypełnia zapisów § 4 rozporządzenia, który to pogląd powtórzony przez SKO w decyzji wydanej w sprawie 10 maja 2023 r. został prawomocnym wyrokiem tut. Sądu podważony. Co ważne, w wyroku tym, z 24 października 2023 r., tut. Sąd uchylając decyzję SKO wskazał -m.in., że "(...) Kolegium powinno było przeanalizować, czy w stanie faktycznym sprawy możliwe jest wyznaczenie "nowej" linii zabudowy - umożliwiające zabudowę nieruchomości znajdujących się między aktualną linią zabudowy a drogą publiczną, przeprowadzając w tym zakresie w razie potrzeby uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uwzględnienia tego wątku w analizie urbanistycznej". W ten sposób Sąd wskazał kierunek przyszłego postępowania, nie znajdując jednak podstaw prawnych do tego, aby postępowanie to skierować do etapu I instancji. Takiej potrzeby nie widziało SKO orzekając w dniu 10 maja 2023 r. znak: KOC/894/Ar/23, a obecnie tego nie wykazało - nie wskazało bowiem na braki postępowania dowodowego, niemożliwe do usunięcia w toku postępowania odwoławczego. Nie jest nim "konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z przyczyn powyżej już podniesionych. Poza tym, Sąd zgadza się ze skarżącą, że przebieg niniejszego postępowania, zapadłe w jego toku decyzje organów administracji publicznej i wyroki sądów administracyjnych wskazują na występujące w niej sporne kwestie o charakterze materiałnoprawnym, dotyczące możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wyznaczenia w granicach przedmiotowej w sprawie nieruchomości linii zabudowy. Istotne braki postępowania dowodowego na żadnym etapie tego postępowania nie zostały zaś stwierdzone, a zważywszy na treść art. 138 § 2 k.p.a. tylko takie czyniłyby koniecznym jego zastosowanie. Dlatego też Sąd uznał, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem ww. art. 138 § 2; ponownie orzekając SKO uwzględni tę ocenę i wyda decyzję merytoryczną, stosując się przy tym do wskazań i zaleceń wynikających z ww. wyroków sądów administracyjnych zapadłych w tej sprawie. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. ----------------------- Sygn. akt VII SA/Wa 2667/25 # Sygn. akt VII SA/Wa 2667/25 # Sygn. akt VII SA/Wa 2667/25