VII SA/Wa 2668/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem P. SA od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].07.2016 r., nakazującej P. SA dokonanie rozbiórki obiektu kontenerowego o wymiarach 3,0 x 4,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w W. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan sprawy wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.2016 r., nakazał P. SA dokonanie rozbiórki obiektu kontenerowego o wymiarach 3,0 x 4,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w W. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła, pismem datowanym na dzień 10.08.2016 r., P. SA reprezentowana przez radcę prawnego T. W. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji (art. 15 K.p.a.), jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia go przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Podkreślono również, że skoro ustawodawca w art. 129 § 2 Kpa wyraźnie stwierdził, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia zaistnienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, to odwołania złożone przed ich zaistnieniem potraktować należy jako czynność przedwczesną, a zatem nie wywołującą skutków procesowych. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 01.10.2009 r., sygn. akt: II SA/Ol 661/09 "W sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy/zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Stosownie do treści art. 141 § 2 Kpa zażalenie może być wniesione w ściśle określonym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia postanowienia (art. 110 w zw. z art. 144 Kpa). Wobec tego merytoryczne rozpoznanie przedwcześnie złożonego zażalenia stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa". Na uwagę zasługuje również treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14.02.2008 r., sygn. akt: II SA/Lu 543/07, w którym wskazano, że "Moment dowiedzenia się o treści postanowienia, przed jego doręczeniem albo ogłoszeniem (poprzez np. uzyskanie ustnej informacji od urzędnika bądź zapoznanie się z pisemnym projektem postanowienia), nie otwiera dla strony początku biegu terminu do wniesienia zażalenia". Wskazane wyżej stanowiska sądów administracyjnych pozwalają zdaniem organu wojewódzkiego obrać adekwatne stanowisko względem odwołania wniesionego przed dniem doręczenia decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie w dniu 12.08.2016 r. - dacie wniesienia odwołania poprzez nadanie przesyłki litowej zawierającej pismo datowane na dzień 10.08.2016 r. w polskiej placówce pocztowej, skarżona decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...].07.2016 r. nie została jeszcze doręczona skarżącej. Doręczenie w/w rozstrzygnięcia skarżącej P. SA nastąpiło w dniu 17.08.2016 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji zawierającej w/w decyzję, tak więc termin na zaskarżenie wskazanej decyzji przez P. SA rozpoczął bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania datowanego na dzień 10.08.2016 r. i nadanego za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej w dniu 12.08.2016 r. z przyczyn przedmiotowych. Skargę na to postanowienie złożyła P. SA zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i. oraz art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż fakt nie doręczenia decyzji skarżącej, w sytuacji gdy decyzja ta została już doręczona innej stronie postępowania skutkuje uznaniem, iż skarżąca znając treść decyzji, która poprzez jej doręczenie innej stronie weszła do obrotu prawnego, nie była uprawniona do złożenia odwołania przed datą odbioru decyzji przez skarżącą, w konsekwencji czego organ znał, iż odwołanie złożone przez skarżącą było niedopuszczalne. Podnosząc ten zarzut Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle przepisu art. 134 k.p.a wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe, na które powołuje się organ odwoławczy, obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest też odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Wskazać zatem należy, że co do zasady Sąd podziela stanowisko organu, w zakresie uznania, iż gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. K. Glibowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., II SA/Sz 608/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji bowiem gdy organ odwoławczy rozpoznałby odwołanie skarżącej wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, to wydane rozstrzygnięcie dotknięte by było kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe rozważania jak wskazano na wstępie odnoszą się jednak do sytuacji gdy odwołanie wniesione jest od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast Sąd stoi na stanowisku, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 309S/1S, CBOSA). Wyrok ten koresponduje z zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 oraz cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08 - CBOSA). W kontekście powyższych uwag rozpatrywane być musi prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji, o treści której dowiedziała się, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, od innego uczestnika postępowania, któremu taka decyzja została w sposób skuteczny doręczona. Doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie skutkuje wejściem decyzji do obrotu prawnego. Nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia rozstrzygnięcie jakie zapadło w niniejszej sprawie, które pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. W ocenie Sądu taka wykładnia przepisów, które służą zagwarantowaniu stronie jej praw w postępowaniu naruszałaby zasady ogólne tego postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Pośrednio przeciwko stanowisku organu II instancji przemawia również niekwestionowana możliwość zaskarżenia decyzji organu I instancji przez stronę nie biorącą udziału w postępowaniu w terminie przewidzianym dla strony, która ostatnia otrzymała decyzję. Oznacza to, że istotne jest to, że decyzja weszła do obrotu prawnego a nie to czy strona otrzymała decyzję. Na marginesie wskazać należy, że przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu orzecznictwo odnosi się do decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 i 205 ustawy p.p.s.a.