VII SA/Wa 2694/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], stwierdzającej na wniosek Spółki [...] w [...], nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Miasta i Gminy [...] pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, stacji transformatorowej, linii napowietrznej 15 kV, do projektowanej oczyszczalni ścieków na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] k.m. 29, na terenie [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013r, znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ wojewódzki na wniosek Spółki [...] w [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r, które zakończone zostało zaskarżoną decyzją stwierdzającą nieważność całej weryfikowanej decyzji pomimo, że kontrolowana decyzja dotyczy inwestycji liniowej. Zdaniem organu odwoławczego zakres wszczęcia postępowania nadzorczego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy na co wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006r, II OSK.364/05 ). Wnioskodawczyni – Spółka [...] w [...] jest właścicielką działki nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]), tym samym kontrolowana decyzja powinna zostać zweryfikowana tylko w części dotyczącej działki wnioskodawczyni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi wojewódzkiemu przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 10 kpa., art. 61 § 4 kpa, art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że organ wojewódzki nie ustalił właściwie kręgu stron postępowania. Jak wynika z kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r powyższe rozstrzygniecie zostało skierowane do inwestora, Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz właścicieli działek według wykazu z ewidencji gruntów. W aktach sprawy brak jest powyższego wykazu właścicieli działek z ewidencji gruntów jak również jakichkolwiek dokumentów na podstawie których Wojewoda [...] dokonał ustaleń, co do kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakkolwiek Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie – Zarządu Miasta i Gminy [...], to jednak przedwcześnie stwierdził, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Termin od którego liczy się upływ okresu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Wojewoda [...] wskazał, że badana decyzja została doręczona inwestorowi w dniu [...] października 2002r natomiast nie udało się ustalić kiedy przedmiotowa decyzja została doręczona pozostałym stronom postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] nie podjął żadnych działań w celu ustalenia stron postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją jak również daty doręczenia im przedmiotowej decyzji. Wątpliwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego budzi także ustalenie daty doręczenia inwestorowi badanej decyzji bowiem w aktach sprawy brakuje zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez inwestora natomiast na egzemplarzu aktowym przy dacie 16 października 2002r widnieje jedynie nieczytelny podpis. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organowi wojewódzkiemu uszło uwadze, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r, sygn. akt [...] zezwolono kuratorowi Spółki [...] w [...] na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ewid. [...] pod budowę infrastruktury towarzyszącej spornej oczyszczalni ścieków. Następnie postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2002r, sygn. akt [...]oddalono zażalenie na w/w postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r, sygn. akt [...]. Zgodnie z art. 365 § 1 w związku z art. 361 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe. Wydając ww. postanowienia Sądy przesądziły, że wyrażenie zgody w imieniu Spółki [...] w [...] przez jej kuratora jest prawnie dopuszczalne. Powyższe organ wojewódzki również powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku Spółki [...] w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdyż przeprowadzenie postępowania zakresie stwierdzonych uchybień tylko przez organ II instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien wznieść pod uwagę wskazane powyżej uwagi. Z powyższych względów należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółka [...] w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej spółki rozstrzygnięcie Wojewody [...] było prawidłowe z wyjątkiem kilku fragmentów uzasadnienia, zaskarżonych przez spółkę natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyszedł w sposób nieuprawniony poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu i uchylając decyzję Wojewody [...] naruszył art. 139 k.p.a. W ocenie skarżącej dywagacje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie uwarunkowań inwestycji liniowych są wadliwe, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie byłoby możliwe bez uwzględnienia działki nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącej spółki. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wadliwą ocenę uprawnień kuratora spółki powołanego w trybie art.42 k.c. i brak uwzględnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2011r, sygn. akt II SA/Gl 289/11, który został wydany w przedmiocie oceny decyzji Wojewody [...] kończącej postępowanie wznowieniowe, w tym oceny uprawnień kuratora. Zdaniem skarżącej spółki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podważając ustalenia Wojewody [...] odnośnie daty doręczenia inwestorowi kontrolowanej decyzji postąpił wbrew ustaleniom wynikającym z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012r, sygn.akt. II SA/Gl 615/12 z których wynika, że kwestionowana decyzja wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu 25 października 2002r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r stwierdzająca nieważność badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poddana kontroli Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pomimo, że postępowanie o stwierdzenie nieważności stanowi tryb odrębny wynikający z art. 156 - 159 k.p.a., to z całą pewnością pozostaje postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami proceduralnymi określonymi w k.p.a. Z tego względu, przy zachowaniu odrębności omawianego trybu powinno być prowadzone przez organ z poszanowaniem zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego, w tym również organ powinien samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania. W tym miejscu wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn., akt II SA 2164/92, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 32 i z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności prawidłowego kręgu stron postępowania, powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego, czy wreszcie obowiązek doręczenia stronom pisemnej decyzji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż Wojewoda [...] nie określił prawidłowo kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r. W aktach sprawy brak jest wykazu właścicieli działek z ewidencji gruntów, którzy byli stroną postępowania zwykłego jak również jakichkolwiek dokumentów na podstawie których Wojewoda [...] dokonał ustaleń, co do kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany art. 15 k.p.a., dwuinstancyjny tryb postępowania. Powyższe stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. II GSK 88/08, Lex nr 483732. Już chociażby z tego względu zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że zakres wszczęcia postępowania nadzorczego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Organ I instancji nie wziął pod uwagę specyfiki inwestycji liniowych, które niekiedy obejmują odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Nie ma więc możliwości i potrzeby kontrolowania kwestionowanej decyzji w całości, skoro tylko jeden właściciel nieruchomości, przez którą przechodzi inwestycja liniowa, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05 LEX nr 266917). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zarzucił organowi wojewódzkiemu przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r, sygn. akt [...] zezwalającego kuratorowi skarżącej Spółki na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ewid. [...]pod budowę infrastruktury towarzyszącej spornej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Sądu postępowanie to nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania skoro zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był, na mocy art. 138 § 2 k.p.a., wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie dominuje pogląd, że sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a ( por. uchwałę NSA z dnia 4 maja 1998 r. - sygn. akt FPS 2/98, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007r, sygn. akt OSK 1270/06, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r, II GSK 175/08, LEX nr 522503). Uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił. [pic]