VII SA/Wa 2742/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Muzeum S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia oddala skargę VII SA/Wa 2742/18 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: "organem II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia W. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że inwestor- Muzeum [...] złożył w dniu 11 marca 2016 r. wniosek o pozwolenie na budowę budynku Muzeum [...] w W. i Teatru [...] w W. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] przy pl. D. w W. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Następnie pismem z 8 marca 2018 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, wskazując, że w toku prowadzonego postępowania organ, mimo licznych wniosków ze strony Spółki, nie uznał jej za stronę w postępowaniu. Podkreślił również, że istnieją okoliczności znane organowi a pominięte przy wydawaniu rozstrzygnięcia, tj.: - nieruchomość objęta inwestycją jest obciążona służebnością gruntową przysługującą Spółce jako właścicielowi nieruchomości władnącej, - projektowane budynki zlokalizowane na gruncie objętym inwestycją znajdują się w bliskiej granicy z nieruchomością należącą do Spółki, a niektóre elementy znajdują się nad nieruchomością Spółki, co ma wpływ na możliwość zagospodarowania terenu. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Wskazał, że w toku postępowania organ wnikliwie przeanalizował składane przez Spółkę wnioski i podnoszone przez nią argumenty. W toku postępowania inwestor ograniczył zakres projektu budowlanego do budynku położonego na nieruchomości stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], cz. [...], cz. [...] z obrębu [...]. Równocześnie projektant wykazał, że działka Spółki o numerze ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze projektowanej inwestycji i nie graniczy z nią bezpośrednio. W związku z tym nie istnieją podstawy do przyznania Spółce przymiotu strony postępowania (stanowisko organu wyrażone w piśmie z 29 stycznia 2018 r.) Z tego względu organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Pismem z 19 czerwca Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...]. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wznowienie postępowania jest możliwe przy łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: zakończenia sprawy decyzją ostateczną i wystąpienia przynajmniej jednej z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 lit. a oraz art. 145 lit. b k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia składa się z etapu wstępnego, gdzie badana jest formalna dopuszczalność zastosowania tej konstrukcji (legitymacja do wniesienia żądania, terminowość, wystąpienie przesłanek wznowieniowych). Organ nie może na tym etapie dokonywać oceny zasadności wniosku i przeprowadzić postępowania co do przyczyn wznowienia. W razie zachowania warunków formalnych, organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu i przeprowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Prezydent [...] odmawiając wszczęcia postępowania nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchybił obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i złożenia nowych. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga zbadania, co jest możliwe dopiero na etapie wznowienia postępowania. Równocześnie podkreślił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zbadać wszystkie wątpliwe kwestie i przeprowadzić postępowanie zmierzające do sprawdzenia, czy nieruchomość Spółki znajduje się w obszarze inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Prezydent [...], rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, przekroczył ramy postępowania wstępnego i orzekł przedwcześnie w przedmiocie wniosku, bez zagwarantowania Spółce i pozostałym stronom udziału w postępowaniu. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Muzeum [...] w W. domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi: - art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób niezgodny z zasadą prostoty postępowania, a także przez nieprowadzenie sprawy w sposób wnikliwy, - art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący, - art. 80 k.p.a. przez niezastosowanie i zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez niezastosowanie i wydanie postanowienia o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że istniały przesłanki do utrzymania postanowienia w mocy. Strona skarżąca wskazała, że dopuszczalne jest wydanie przez organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania postanowienia o odmowie wznowienia w przypadku, gdy z wniosku wynika, że jest on składany przez podmiot niebędący stroną. Równocześnie skarżący wywiódł, że jeżeli z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy, wynika że jego autor nie jest stroną postępowania to nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie badania kwestii legitymacji tylko po to, by wydać decyzje o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia dotychczasowego. Dodatkowo, skarżący podkreślił, że brak było jakichkolwiek wątpliwości, że Spółka nie posiadała statusu strony w postępowaniu, gdyż kwestia ta była wielokrotnie wnikliwie badana przez organ I instancji. Ponadto, należąca do Spółki działka o numerze ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze projektowanej inwestycji i nie graniczy z nią bezpośrednio. Powyższe twierdzenia nie zostały dokładnie przeanalizowane przez Wojewodę [...], co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasatoryjne postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r., uchylające postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018r.w przedmiocie odmowy wznowienia , na wniosek W. sp. z o.o., postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydenta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku Muzeum [...] w W. i Teatru [...] w W. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] przy pl. D. w W. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Tę zasadniczą dla budowy postępowania w sprawie wznowienia postępowania zasadę potwierdza treść art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowaniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Instytucja wznowienia postępowania służy również analogicznej ocenie wad procesowych wynikłych w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia (art. 126 k.p.a.). Zastrzec jednocześnie należy, że prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia następuje w oparciu o postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Jest ono aktem potwierdzającym, że wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi proceduralne umożliwiające dokonanie merytorycznej oceny wadliwości postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub takim postanowieniem. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi zatem do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. I OSK 1390/06). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w kodeksie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić zatem wyłącznie ze względów formalnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. I OSK 1247/14). W skład przesłanki formalnej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowanie wlicza się również interes prawny składającego wniosek, niemniej – co należy podkreślić – nie dotyczy to przypadku, gdy wniosek opiera się o podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynika to z faktu, że ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej, jak wcześniej zostało to już zauważone, odbywa się w fazie postępowania in merito, stąd niedopuszczalne jest, by w fazie wstępnej organ był uprawniony do rozstrzygnięcia, czy zapatrywanie wnioskodawcy, że nie uczestniczył w postępowaniu bez swojej winy, chociaż przysługiwał mu interes prawny, było uzasadnione. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta ujmowana jest jednolicie (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1879/10; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 1981/06). Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 maja 2013 r. sygn. I OSK 2185/11, przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego, w przypadku wskazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Stwierdzenie w kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 550/15; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1286/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1332/09; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1747/07). W części orzeczeń wskazuje się jednocześnie, że w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej strony składającej wniosek, dopuszczane jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Oczywistość takiego braku legitymacji nie może jednak być skutkiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przypadki takiego oczywistego braku legitymacji mogą być przykładowo związane z powołaniem się przez wnioskodawcę na interes prawny przysługujący innej osobie albo z istniejącymi regulacjami prawnymi, które ograniczają krąg podmiotów danego postępowania do określonych osób, wykluczając udział innych stron (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK1687/14). Mając na uwadze powyższe rozważania których przedmiotem są przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018r., naruszało przepis art. 149 § 1-3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , co słusznie podkreślił organ odwoławczy. Skoro bowiem za niesporną w sprawie uznawać okoliczność, iż wniosek spółki W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, opierało się na przesłance wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to niedopuszczalne było wydanie postanowienia, którego treścią była odmowa wznowienia postępowania uzasadniona nieposiadaniem przez skarżącą przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę planowanej inwestycji . Kwestia interesu prawnego przysługującego skarżącej w tejże sprawie, jako posiadająca wymiar materialny a nie formalny, mogła zostać oceniona przez organ wznowieniowy wyłącznie w kolejnej fazie postępowania – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Niedopuszczalne było zatem szczegółowe odniesienie się do powyższego problemu i przesądzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że spółka- właścicielka działki o nr ew. [...] nie jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę , bowiem jej działka nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez skarżącą kwestie przysługiwania jej służebności gruntowej do nieruchomości inwestycyjnej, wymagają zbadanie w kontekście ewentualnego przysługiwania jej przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. Dopiero ocena podnoszonych przez skarżąca argumentów pozwoli organom na stwierdzenie czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nawet, jeżeli w analizowanym zakresie Sąd oparłby się- jak tego domaga się skarżący- na tym przywołanym wyżej stanowisku interpretacyjnym, które w wyjątkowych przypadkach dopuszcza odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy, to nie może ulegać wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie żaden z warunków, które takie rozstrzygnięcie by dopuszczał, nie miał miejsca. Zagadnienie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę powinien był rozważyć na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza, że organ winien ustalić czy nieruchomość skarżącej spółki pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc, czy będzie ona ograniczać sposób zagospodarowania czy też użytkowania nieruchomości skarżącej. Nie przesadzając kwestii czy przymiot strony skarżącej przysługuje czy też nie, Sąd ponownie podkreśla , że orzecznictwie dominujący jest pogląd, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę wskazaną w powyższym przepisie i wnioskodawca uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po jego formalnym wszczęciu. Zatem w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty o w/w przesłankę, zasadą jest wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero w trakcie tego postępowania organ ma możliwość ustalenia prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy. Innymi słowy, jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona badana dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15; z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3523/18, baza orzeczeń CBOIS). Z tych względów za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego , uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postepowania i przekazujące organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, r. poz. 1302), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.