VII SA/Wa 2747/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po zapoznaniu się z "odwołaniem" J. S. (dalej "skarżący") od postanowienia Starosty O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.(dalej "Kolegium, organ odwoławczy"), podało, że wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] organ I instancji, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści przez J. S.. Powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., zostało doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 17 czerwca 2013 r., przy czym w postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia. W dniu 3 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynęło "odwołanie" J. S. nadane pocztą w dniu 1 lipca 2013 r. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., skarżący odebrał w dniu 17 czerwca 2013 r., co oznacza, że najdalej w dniu 24 czerwca 2013 r. powinien wnieść zażalenie. Skarżący według Kolegium uczynił to dopiero w dniu 1 lipca 2013 r., a więc z opóźnieniem, sugerując się błędnym pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazującym na przysługujący stronom 14-dniowy termin na złożenie środka zaskarżenia. Zatem zdaniem organu odwoławczego, skarżący wniósł zażalenie zwane "odwołaniem", po upływie kodeksowego terminu. Następnie Kolegium przytoczyło treść zawartą w art. 112 k.p.a., że: "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Nie mniej organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest możliwe rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej, bowiem uchybienie to powoduje bezskuteczność tej czynności. Kolegium zwróciło uwagę, iż w podobnej sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1711/12 wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżący powinien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, przy czym strona powinna mieć na uwadze treść art. 58 k.p.a., którego treść została przytoczona. Nie godząc się z takim stanowiskiem organu, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego : art. 35 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 112 k.p.a. Ponadto postawił zarzut naruszenia art. 271 § 1 k.k., zaś w stosunku do organu I instancji podniósł zarzut naruszenia art. 217 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi odniósł się do terminów czynności podejmowanych przez organ I instancji, zaś przede wszystkim podkreślił, iż został pouczony o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. w terminie 14 od dnia otrzymania postanowienia. Wywiódł zatem, że skoro postanowienie zostało mu doręczone w dniu 17 czerwca 2013 r., to w dniu 1 lipca 2013 r. prawidłowo wniósł zażalenie. Podniósł także okoliczności dotyczące zwłoki rozpoznania jego zażalenia przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl przepisu art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że postanowienie organu I instancji skierowane do skarżącego zawierało pouczenie o możliwości wniesienia na to postanowienie - nie zażalenia w terminie 7 dni, a odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że pouczenie to było wadliwe, ponieważ termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni i o takim terminie strona winna być pouczona (art. 124 § 1 i art. 141 § 2 k.p.a.). Natomiast skarżący wniósł zgodnie z pouczeniem odwołanie na postanowienie organu I instancji z dochowaniem terminu, o którym został pouczony przez ten organ. W tej sytuacji powyższe okoliczności wskazują, zdaniem sądu, że znaczenie dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 134 k.p.a. winien mieć również przepis art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten na mocy art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do pouczeń zawartych w postanowieniach. W tym kontekście zauważenia wymaga, że zawarcie w treści rozstrzygnięcia organu błędnego pouczenia ocenić należy jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 k.p.a., to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 112 k.p.a. stanowi jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery – wnoszenia środków zaskarżenia. Weryfikacja decyzji czy postanowienia, mająca na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (tak: J. Borkowski w komentarzu do art. 112 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538). Przyjmując powyższy pogląd, należy odnieść go do sfery możliwych działań organu wyższego stopnia, do którego należy rozpoznanie odwołania czy zażalenia wniesionego zgodnie z błędnym pouczeniem organu I instancji. W orzecznictwie sądowym w tej kwestii wyodrębniły się dwa podstawowe podejścia. Pierwsze z nich zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia sanuje jego wadliwość z mocy prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1899/98, czy z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 169/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie podejście przyjmuje natomiast, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę, będąc wynikiem błędnego pouczenia, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w trybie art. 58 k.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 oraz orzecznictwo cytowane w zaskarżonym postanowieniu kolegium). Uwzględniając powyższe, należy jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J. Borkowskiego w cytowanym już komentarzu, że "praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania (także zażalenia - art. 126), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58)". Stanowisko to można rozwinąć stawiając tezę, że w przypadku uchybienia terminowi wniesienia środka prawnego w wyniku zastosowania się do błędnego pouczenia, jego wniesienie należy uznać za skuteczne (tak: NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślić wypada, że jeżeli przepis udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2423/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym niniejszą sprawę przyjął tak właśnie ukształtowaną wykładnię przepisu art. 112 k.p.a., stojąc na stanowisku, iż w pełni oddaje ona istotę zakazu narażania strony na "szkodę" wskutek zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego przez organ administracji. W ocenie sądu strona nie może bowiem być w nadmierny sposób obciążana przez organ wyższego stopnia koniecznością samodzielnego "sanowania" uchybień proceduralnych organu I instancji. Rolą Kolegium było zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. w taki sposób, aby kwestia błędnego pouczenia w rozstrzygnięciu nie przysłoniła istoty sprawy administracyjnej, której dotyczy niewątpliwie "spóźniony" środek zaskarżenia. Niewątpliwie przyjęcie odmiennego stanowiska, w tym przypadku zastosowanego przez organ odwoławczy było nieprawidłowe i stanowiło naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 112 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącemu drogę do rozpoznania środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji. Reasumując, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, co w następstwie spowoduje ten skutek, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpozna merytorycznie zażalenie (odwołanie) skarżącego na postanowienie Starosty O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Również w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawi okoliczności, które – zgodnie z art. 112 k.p.a. – przemawiały za rozpatrzeniem zażalenia na zaskarżone postanowienie organu I instancji. Nie mniej zauważyć należy, że sąd w niniejszej sprawie nie badał kwestii zasadności tego zażalenia. W rezultacie skarga okazała się uzasadniona w kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 112 k.p.a., zaś pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Natomiast w pkt II sentencji wyroku orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a.