VII SA/Wa 2751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J., B. J., J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić wniosek J. J., B. J., J. J. o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 1994 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., mocą którego organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 1994 r. nakazującej zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 1994 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] o nałożeniu grzywny. Strona skarżąca w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania podała, że w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z [...] listopada 1994 r., nakazano zamurowanie otworów okiennych budynku, które nie zostały precyzyjnie określone. Nie określono na czym miałoby dokładnie polegać ich zamurowanie ani nawet na jakiej działce ewidencyjnej posadowiony jest dany budynek. Ewentualna realizacja takiej inwestycji wymagałaby wydatku rzędu przynajmniej 10 000 zł. Nadto spowodowałaby odcięcie znacznej części budynku od dostępu światła dziennego oraz wentylacji. W efekcie budynek w zasadzie nie nadawałby się do użytku (jego częściowa zamiana na ziemiankę stanowiłaby o przekreśleniu jego funkcji użytkowej). Więcej, wykonanie zamurowania okien nie jest obiektywnie możliwe, ponieważ wymagałoby wejścia na teren działki sąsiedniej, na co nie ma zgody sąsiadów. Dodano, że postanowienie o nałożeniu grzywny zmierza do wykonania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., tj., decyzji, która bez wątpienia zmierza do wyrządzenia znacznej szkody skarżącym oraz spowodowania trudnych do odwrócenia dlań skutków. Nadto zaś postanowienie to abstrahuje od tego, że wykonanie zamurowania okien nie jest obiektywnie możliwe, ponieważ wymagałoby wejścia na teren działki sąsiedniej, na co nie ma zgody sąsiadów. Odnośnie zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazano, że cyt. "jako implikacja ww. rozstrzygnięć, analogicznie, w swej istocie, zmierza do urzeczywistnienia skutków w postaci wyrządzenia znacznej szkody skarżącym oraz spowodowania trudnych do odwrócenia dlań skutków". Dodano, że organ administracyjny ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (vide wyrok NSA z 7 III 2007 r., I OSK 845/06, LEX nr 344539). Organy administracyjne nie dość, że odmówiły skarżącym racji, to dodatkowo odmówiły im także choćby możliwości ich wykazania, mimo, iż zaistniały stan rzeczy może budzić wątpliwości. Ponadto dodano, że "sytuacja w której najpierw organ adm. aprobuje dany stan rzeczy i utwierdza obywatela w przekonaniu o jego stabilności i pewności, a dalej ni z tego ni z owego egzekwuje odeń drakońskie sankcje (nakaz zamurowania i dodatkowo bardzo wysoka grzywna), nie powinna być obojętną dla Sądu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć przy tym należy, iż przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być jedynie szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Sąd wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku strony skarżącej, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia bądź też niewystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r. FZ 496/2004). Rozpoznając kolejny wniosek strony o wstrzymanie wskazać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie zaskarżone zostało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru postanowienia wymagającego wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Stąd objęcie wnioskiem tego aktu nie może przynieść stronie oczekiwanego skutku w postaci wstrzymania wykonania. Dalej należy też podnieść, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjno-prawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] listopada 1994 r., której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym nakazu rozbiórki, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dotyczącego nakazu zamurowania otworów okiennych jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ legalności działań inwestora i nałożenie obowiązku określonego postępowania w sytuacji naruszenia przepisów prawa podczas prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku (zob. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Ponadto nadal zachowuje swoją aktualność uzasadnienie Sądu zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. dotyczące wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] o nałożeniu grzywny. Również to postanowienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy (brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych), stąd wniosek w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Postępowanie w celu nałożenia grzywny jest postępowaniem odrębnym. Kierując się powyższą argumentacją Sąd postanowił na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.