VII SA/Wa 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zatwierdził projekt budowlany na przebudowę wewnętrznej instalacji w budynku przy Al. [...] w W. i udzielił [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji w tym budynku. W sprawie orzekał Starosta [...], z uwagi na wyłączenie Prezydenta [...] od postępowania administracyjnego w tej sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2012r., Wojewoda [...], wyłączył Prezydenta [...] od postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji w budynku przy Al. [...] w W. na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w W. i jako organ właściwy do załatwienia sprawy wyznaczył Starostę [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. Urzęd Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] wniósł zastrzeżenie dot. prawa inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane. Starosta uzasadniając pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji w budynku na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w W. powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Odnosząc się zatem do kwestii związanej z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta [...] zauważył że inwestor w dniu 30 marca 2012r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, stosownie do postanowień art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.)zwanej dalej Prawo budowlane, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził również, że jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Wskazał, że w aktach postępowania znajduje się uwierzytelniony odpis wypisu z rejestru gruntów wydany przez Prezydenta [...], w którym wykazano stan własności i stan władania w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...] w W.. Starosta wskazał, że zgodnie z treścią w/w wypisu w stanie władania wykazano [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. jako użytkownika. Właściciel nieruchomości nie przedstawił dowodów, w oparciu o które tutejszy organ mógłby bezspornie orzec, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta wskazał również, że przed wydaniem decyzji organ dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. W myśl regulacji zawartej w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] reprezentowanego przez Naczelnika Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił w całości decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji w budynku na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w W.i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06, oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt: II OSK 179/05). Wojewoda stwierdził, że, Urząd Miasta [...] przedkładał środki dowodowe wskazujące na uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dlatego nie można uznać za właściwy pogląd organu I instancji i inwestora, iż oświadczenie podlega badaniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, jedynie w przypadku, gdy dowody w sprawie jednoznacznie wskazują na brak tytułu prawego do dysponowania nieruchomością. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ponadto literalna wykładania tego przepisu oraz orzecznictwo wskazuje, że inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości ale też jej posiadacz mający do tego uprawnienia zależne. Uprawnienia zależne mogą wynikać ze stosunków obligacyjnych nazwanych i nienazwanych i muszą być otrzymane w tym celu od posiadających je osób trzecich. Prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawo budowlane tj. prawo do wykonywania robót budowlanych, musi być wyraźnie zapisane, nie może być dorozumiane lub być wywodzone z braku przeciwnych postanowień, (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1463/13). Jak wynika z akt sprawy i rejestru z wypisu gruntów właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto [...], a [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. widnieje w nim jako użytkownik. Ponadto Prezydent [...] wielokrotnie w toku postępowania podkreślał, iż inwestor bezumownie korzysta z nieruchomości należącej do Miasta [...]. Mając na uwadze powyższe, w opinii Wojewody [...], w toku ponownego postępowania, Starosta [...] powinien oprzeć się o rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych, a nie jedynie na wypisie z rejestru gruntów, ponieważ specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt: III SA/Lu 420/08). Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 poz. 518 j.t) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. w dniu [...] stycznia 1985 r. na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego, jako następca prawny, przejęła części majątku byłego Związku Zawodowego Pracowników [...] w P., w tym przedmiotową nieruchomość. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe Związku Zawodowego Pracowników [...] w P. do nieruchomości przy al. [...] w W., na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Nie można tym samym powziąć informacji jaki tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości został przekazany następcom prawnym tj. [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P.. Zdaniem Wojewody, na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, iż art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie miał w tej sprawie zastosowanie, ponieważ nie można stwierdzić, czy przed dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu inwestora (jako następcy prawnego Związku Zawodowego Pracowników [...] w P.). W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że organ I instancji przy ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego powinien zbadać sytuacje prawna przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. oraz określić na podstawie jakiego tytułu prawnego korzystał z niej Związek Zawodowy Pracowników [...] w P. oraz czy tytuł ten mógł zostać przekazany jego następcy prawnemu. Podniósł również, iż w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytuł z którego wynika to prawo wskazał trwały zarząd. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z art. 4 pkt 10 powyższej ustawy przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Starosta [...] powinien wyjaśnić, czy [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. może zostać uznana za jednostkę organizacyjna w myśl definicji legalnej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym czy w stosunku do inwestora można mówić o trwałym zarządzie nieruchomością. Reasumując, zdaniem Wojewody, koniecznym jest ponowne zbadanie sprawy przez organ I instancji. W wyniku ponownego postępowania zostanie zebrany nowy materiał dowodowy, stanowiący postawę rozstrzygnięcia sprawy. Strony postępowania będą miały możliwość zapoznania się z nim na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a w przypadku uznania rozstrzygnięcia za błędne wniesienia skutecznego odwołania do organu wyższego stopnia. W skardze skierowanej do Sądu [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. z siedzibą w W. zwana dalej Skarżącą, zarzuciła decyzji Wojewody 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku, podczas gdy powyższa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy, gdyż nie zaistniały przesłanki do jej uchylenia, tj.: została ona wydana zgodnie z przepisami postępowaniu, po rozpoznaniu i wyjaśnieniu przez Starostę [...] istotny sprawy, w szczególności po prawidłowym ustaleniu, że Strona posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym nierozpoznanie przez Wojewodę [...] istoty sprawy, w szczególności całkowite pomięcie przez Wojewodę [...] okoliczności, że nieruchomość położona przy Al. [...] w W. była objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a tym samym całkowite pomięcie okoliczności tytułu prawnego do budynku posadowionego na powyższej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa okoliczność ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia niniejszej sprawy, gdyż wniosek poprzednika prawnego [...] w sprawie ustanowienie w trybie dekretu prawa użytkowania wieczystego nie został ostatecznie rozpoznany; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewodę [...] wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w szczególności kwestionowanie przysługującego [...] prawa użytkowania do nieruchomości położonej przy Al. [...], w tym powoływanie się przez Wojewodę [...] na podane przez Miasto [...] okoliczności bezumownego korzystania przez [...] z nieruchomości oraz wskazywanie na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy powyższe prawo przysługuje [...], powództwo o wydanie nieruchomości przez [...] zostało prawomocnie oddalone, czego Wojewoda [...] nie uwzględnił w decyzji, a dokonanie zmiany w księdze wieczystej jest znacznie utrudnione z uwagi na objęcie nieruchomości dekretem oraz niemożność otrzymania od Miasta [...] odpowiedniego zaświadczenia umożliwiającego dokonanie zmiany w księdze wieczystej; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób odmienny od wcześniejszych ostatecznych rozstrzygnięć Wojewody [...] wydanych w tej samej sprawie, podczas gdy nie zmieniły się okoliczności przedmiotowej sprawy i zgodnie z zasadą praworządności i zasadą pewności obrotu Wojewoda [...] winien utrzymać w mocy decyzję Starosty [...]; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518,) poprzez błędną wykładnię słowa "odpowiednio" i tym samym błędne przyjęcie, że prawo użytkowania, o którym mowa w art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami może przysługiwać wyłącznie państwowym lub samorządowym jednostkom organizacyjnym, z uwagi na stosowanie do prawa użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu, które może przysługiwać wyłącznie powyższy jednostkom, podczas gdy przepisy dotyczące trwałego zarządu mają być stosowane jedynie odpowiednio do prawa użytkowania co oznacza, że należy je stosować przede wszystkich do treści prawa, a nie podmiotów, którym może ono przysługiwać, gdyż podmioty wskazuje przepis art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami (osoby prawne lub jednostki organizacyjnej nieposiadające osobowości prawnej, bez ograniczenia tego katalogu wyłącznie do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych), a powyższa interpretacja dokonana przez Wojewodę [...] prowadzi do stosowania powyższego odesłania wprost a nie odpowiednio, jak założył ustawodawca; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie że nie wystąpiły wszystkie przesłanki z tego przepisu niezbędne do przyznania prawa użytkowania, w szczególności nakazanie ustalenia przez organ I instancji, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę, jakie prawo zostało przekazane [...] przez poprzednika prawnego w ramach protokołu z dnia [...] stycznia 1985 roku i ustalenia czy przed dniem [...] grudnia 1990 roku przysługiwało inwestorowi prawo użytkowania, podczas gdy zgodnie z art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania nadal przysługuje danemu podmiotowi, jeżeli w dniu [...] grudnia 1990 roku dana nieruchomość znajdowała się w jego użytkowaniu, co oznacza, że przepis ten nie odnosi się do stanu przed [...] grudnia 1990 oraz nie wymaga ustalenia, jakie prawo przysługiwało poprzednikowi prawnemu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd nie podziela w całości argumentacji Skarżącej, że Wojewoda naruszył przepis prawa materialnego art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518,) poprzez błędną wykładnię. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylająca decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącej pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji w budynku na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] w W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji Starosty [...] był brak, poza oświadczeniem inwestora, dokumentu potwierdzającego prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe Skarżącej do nieruchomości przy al. [...] w W., na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Rozważenia wymagało więc to, czy przy zgłoszeniu ww. robót inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, iż Skarżąca będąca inwestorem zamierzenia budowlanego, nie wykazała się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru, pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Powyższa zmiana nie oznacza jednak, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia. Z uwagi na powyższe, literalne brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze prawa prezentowane były początkowo poglądy, że organ prowadzący postępowanie nie posiada, co do zasady, kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia, a jeżeli nabierze wątpliwości co do zgodności oświadczenia z prawdą, to winien zwrócić się do organów ścigania o wyjaśnienie tej kwestii. Obecnie, przyjmuje się w orzecznictwie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane ma charakter jedynie dowodowy. Organ może zatem ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2254/14 LEX nr 1655253) . Taki obowiązek, w ocenie Sądu, spoczywał na organie administracji również w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca (inwestor) złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W pkt 6 tego oświadczenia (złożonego na ustawowo określonym formularzu) wskazano, iż prawo to wynika z dokumentów złożonych w toku postępowania m. in wniosku o własność czasową, protokołu zdawczo- odbiorczego i wypisu z ewidencji. Oświadczenie to zostało zakwestionowane przez Urząd Miasta [...] , który przedkładał środki dowodowe wskazujące na uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy i rejestru z wypisu gruntów właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto [...], a [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. widnieje w nim jako użytkownik. Ponadto Prezydent [...] wielokrotnie w toku postępowania podkreślał, iż inwestor bezumownie korzysta z nieruchomości należącej do Miasta [...]. W związku z tym należy przypomnieć, ze zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu, żadnego z tych tytułów Skarżąca nie wykazała. Jak wynika z art. 3 pkt 11 Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P. w dniu [...] stycznia 1985 r, na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego, jako następca prawny, przejęła części majątku byłego Związku Zawodowego Pracowników [...] w P., w tym przedmiotową nieruchomość. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe Związku Zawodowego Pracowników [...] w P. do nieruchomości przy al. [...] w W., na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Nie można tym samym powziąć informacji jaki tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości został przekazany następcom prawnym tj. [...] Związków Zawodowych Pracowników [...] w P.. Wprawdzie Skarżąca, jak wynika to z treści skargi, podejmowała działania w kierunku uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy Al. [...] ale takiego prawa nie wykazała w swoim oświadczeniu. Taki stan, wskazuje zdaniem Sądu na władanie i jest stanem faktycznym. Władanie, polega na posiadaniu bez uregulowania tytułu prawnego do gruntu. Poza tym Skarżąca nie przedstawiła - choć teoretycznie mogła - przedstawić uprawnienie wynikające z umowy (zgody), zawartej z właścicielem gruntu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, iż art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie miał w tej sprawie zastosowanie, ponieważ w chwili obecnej nie można stwierdzić, czy przed dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu inwestora (jako następcy prawnego Związku Zawodowego Pracowników [...] w P.). Art. 210 ust. 1 cyt. ustawy ma zastosowanie do osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki ale tylko w przypadku gdy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu tych osób lub jednostek oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek Słusznie zauważył Wojewoda, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, iż art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie miał w tej sprawie zastosowanie, ponieważ nie można stwierdzić, czy przed dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w prawnym użytkowaniu inwestora lub jej poprzednika prawnego Związku Zawodowego Pracowników [...] w P. np. na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy cywilno-prawnej. Zauważyć trzeba, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jednakże w razie wątpliwości oświadczenie to podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Należy podkreślić, że skarżąca powołując się na przepis art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiednie stosowanie przepisów dot. trwałego zarządu nie wykazuje, że posiada dokument potwierdzający prawa Skarżącej jako użytkownika w rozumieniu art. 210 ust. 1 ustawy. Nie wykazał też, że nieruchomość znajduje się w jej trwałym zarządzie. Zasadnie więc Wojewoda [...] uznał za konieczne ponowne zbadanie sprawy. Zdaniem Sądu, powinno to jednak nastąpić w ramach postępowania odwoławczego ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a kwestią sporną jest jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). W świetle przedstawionych powyżej rozważań oraz biorąc pod uwagę że postępowanie toczy się od roku 2010, uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającego przesłanki dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego. W istocie, organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.