VII SA/Wa 2977/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr ewid. [...] w P., Gmina S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Projektowana siłownia wiatrowa została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem "R" (grunty orne). Zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 5 planu miejscowego "w ramach pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2 wyodrębnia się tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi: lasy i tereny otwarte, z podziałem na: lasy - ZL, dolesienia - Zld, łąki, pastwiska - RŁ, grunty orne - R, eksploatacja powierzchniowa surowców – PG". Organ wskazał, że z treści powołanego przepisu wynika zakaz realizacji nowej zabudowy na wymienionych terenach. Wprowadzenie każdego innego przeznaczenia na teren oznaczony symbolem "R", niż uprawy polowe, wiąże się z naruszeniem przepisów planu miejscowego. Jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie są dopuszczalne jedynie w oparciu o przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale IV ("Ustalenia szczegółowe dla terenów, dla których obowiązuje rysunek planu w skali 1:5000). W myśl § 31 ust. 1 planu miejscowego "na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R", ustala się przeznaczenie terenów: uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu; istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu". Organ wskazał też, że dla istniejącej zabudowy plan dopuszcza jedynie bieżące remonty (§ 31 ust. 4), możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" została wyłączona. Oznacza to, zdaniem organu, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie dopuszczają realizacji zaprojektowanego przedsięwzięcia budowlanego na omawianym terenie. Z tego względu organ stwierdził, że udzielenie przez Starostę [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 13 ust. 5 lit. a oraz § 31 ust. 1 lit. a i b ww. planu miejscowego. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji oraz zawarcie szeregu umów na dostawę energii nie oznacza, iż kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. złożył S.K. Zarzucił decyzji naruszenie art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazując na brak sprzeczności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Wskazał ponadto, że z uwagi na niejasność zapisów planu, decyzji Starosty [...] nie można uznać za wydaną z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. W ocenie skarżącego w § 13 ust. 5 i 6 planu miejscowego nie wprowadzono zakazu zabudowy, przez który należy rozumieć zakaz jakichkolwiek przedsięwzięć, których realizacja wymaga budowy. Skarżący podniósł, że zakaz, o którym mowa w § 13 ust. 5 planu miejscowego, dotyczy "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu", gdzie termin "zabudowa" rozumiany jest nie jako czasownik oznaczający wykonywanie inwestycji budowlanej, lecz jako rzeczownik oznaczający konkretne rodzaje (formy) inwestycji (np. zabudowa gospodarcza). Zdaniem skarżącego taka wykładnia poparta jest zapisem § 13 ust. 6 planu miejscowego, gdzie dla terenów o tym samym przeznaczeniu podstawowym, wymienionych w ust. 5, wprowadza się przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale III i rozdziale IV i dopiero w owych przepisach wprowadza się konkretne warunki (w tym ograniczenia) dla projektowanej zabudowy. Jednocześnie skarżący podniósł, że uchwałodawca w zapisach warunków szczegółowych formułował zakazy realizacji zabudowy wprost (jak w § 30 ust. 3 lit. e), a takiego zakazu w § 31 dla realizacji inwestycji związanej z rozbudową systemu zasilania w energię elektryczną brak. Skarżący wskazał też, że w zakresie ustaleń ogólnych planu dla całego obszaru nim objętego w § 11 ust. 4 lit. b dopuszcza się możliwość rozbudowy istniejącego systemu zasilania w energię elektryczną, a zrealizowana inwestycja wpisuje się w rozbudowę owego systemu. Podkreślił, że w decyzji Starosty [...] w sposób wyraźny i jednoznaczny stwierdzono, iż jej wydanie nastąpiło "po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przy czym organ administracji architektoniczno-budowlanej w sposób wnikliwy prowadził postępowanie w sprawie, wzywając skarżącego do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji oraz samego projektu budowlanego. Zarzucił także naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, że skutkiem faktycznym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była realizacja inwestycji, a jej skutkami pośrednimi było m.in. rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, zawarcie przez skarżącego umowy przyłączeniowej, w ramach której uzyskał możliwość przyłączenia zrealizowanej siłowni wiatrowej do już istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej, a także uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii, wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nie narusza prawa. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...], przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z tego przepisu, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielono S. K. pozwolenia na inwestycję polegającą na budowie elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] położonych w P. gmina S. W dacie wydania decyzji teren ten objęty był zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]). W świetle wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, na których zaplanowano realizację elektrowni wiatrowej, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "R". W § 13 planu ustalono zasadę podziału obszaru objętego planem, wprowadzono zasadniczy podział na fragmenty obszaru oznaczone kolejnymi liczbami od 1 do 18, dla których obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1:1000 (ust. 1) i na pozostałą część obszaru objętego planem, dla której obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1: 5000 (ust. 2). Dla tzw. pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2, w ust. 5 tego przepisu wyodrębniono tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, w tym grunty orne oznaczone symbolem "R", na których znajdują się działki skarżącego objęte inwestycją. Jednocześnie § 13 ust. 6 stanowi, że dla terenów wymienionych w ust. 5 w rozdziale III i rozdziale IV wprowadza się przepisy szczegółowe dotyczące: przeznaczenia terenu, podziału na działki, sposobu zagospodarowania, warunków dla istniejącej zabudowy, warunków dla projektowanej zabudowy. I tak z treści § 31 ust. 1 wynika wprost, że dla terenu oznaczonego symbolem "R" jako podstawowe przeznaczenie ustalono uprawy polowe, natomiast jako dopuszczalne przeznaczenie - istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą. Dla istniejącej zabudowy dopuszcza się wyłącznie bieżące remonty (§ 31 ust. 4 lit. a). Z przepisów § 13 ust. 5 oraz § 31 wynika zatem, iż możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" stanowiącym grunty orne została całkowicie wyłączona. Nie można zgodzić się z argumentem skarżącego, iż zakaz, o którym mowa w § 13 ust. 5 planu odnosi się jedynie do "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu", a nie do każdej zabudowy. Warto w tym miejscu porównać brzmienie § 13 ust. 3 i § 13 ust. 5. I tak ust. 3 stanowi, że "w ramach fragmentów obszaru wymienionych w ust. 1 wyodrębnia się tereny o różnym podstawowym przeznaczeniu, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz ponumerowane kolejnymi i oznaczone symbolami literowymi (...)". Z kolei w myśl ust. 5 "w ramach pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2 wyodrębnia się tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi (...)". Z porównania obu tych przepisów wynika, że zwrot "o różnym podstawowym przeznaczeniu" odnosi się do "terenów", a nie do "zabudowy". Wbrew poglądowi skarżącego, tereny oznaczone w planie symbolem "R", stanowiące grunty orne, objęte są zatem zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy, a nie zakazem "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu". Należy też zauważyć, że przepis § 31 w żadnym z ustępów nie przewiduje możliwości nowej zabudowy i nie określa warunków, jakie powinna ona spełniać. Przepis ten ustala wyłącznie warunki dla istniejącej zabudowy, dopuszczając dla niej jedynie bieżące remonty (ust. 4), co w powiązaniu z regulacją § 13 ust. 5 pozwala wyciągnąć jednoznaczny wniosek, że na terenach oznaczonych w planie symbolem "R" obowiązuje zakaz zabudowy. Warto również zwrócić uwagę na ust. 2 § 31, który wprowadza zakaz wydzielania działek w celach budowlanych, co także wskazuje na objęcie tych terenów zakazem zabudowy. Na dopuszczenie możliwości realizacji nowoprojektowanej zabudowy na omawianym terenie obejmującym grunty orne nie wskazuje również, wbrew poglądowi skarżącego, brak w § 31 planu wyraźnego zapisu wprowadzającego zakaz nowej zabudowy. Przy takiej interpretacji zapisów planu, jaką prezentuje skarżący, np. na terenach zurbanizowanych przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (czy to wielorodzinną, czy też jednorodzinną lub zagrodową) możliwa byłaby realizacja jedynie zabudowy mieszkaniowej o parametrach ściśle określonych w planie, natomiast na terenie oznaczonym symbolem "R", którego przeznaczeniem są uprawy polowe, dopuszczalna byłaby bez żadnych ograniczeń zabudowa mieszkaniowa o dowolnych parametrach, zabudowa usługowa, produkcyjna itp. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowej, nie może być zakwalifikowana do kategorii "uprawy polowe", ani też nie może być uznana za "istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą", a tylko takie przeznaczenie plan przewiduje dla terenów obejmujących grunty orne, na których skarżący zaplanował swą inwestycję. Skoro zatem możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" została wyłączona, a sporne przedsięwzięcie nie mieści się zarówno w podstawowym, jak i w dopuszczalnym, uzupełniającym, przeznaczeniu tego terenu, niedopuszczalna była zatem budowa elektrowni wiatrowej w planowanej przez skarżącego lokalizacji. Z uwagi na powyższe Sąd w pełni podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w zaskarżonej decyzji i uznał, że pozwolenie na budowę takiego obiektu było rażąco sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rażąco naruszało art. 35 Prawa budowlanego. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 156 § 2 Kpa, stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, według którego pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Niemożność przywrócenia stanu prawnego nie powinna być więc wiązana z kompetencją organu administracji. Taki pogląd zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 607/07 LEX nr 498362, podkreślając, że: "nieodwracalność skutku prawnego można (...) przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego". W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Pośredni związek nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wskazuje się zatem, że przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2001 r. sygn. I SA 326/01 LEX nr 75508, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 268/05 LEX nr 188815, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 OSNC z 1992 r. nr 12 poz. 211 LEX nr 9543, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 ONSA z 1997 r. nr 2 poz. 49 LEX nr 29267, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 ONSA z 2000 r. nr 3 poz. 93 LEX nr 40345). Zauważyć wobec tego trzeba, że rozpoczęcie przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, zawarcie przez niego umowy przyłączeniowej, w ramach której uzyskał możliwość przyłączenia zrealizowanej siłowni wiatrowej do istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej czy też uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii nie mają bezpośredniego związku z wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, nie stanowią zatem nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Podobnie zrealizowanie inwestycji nie stanowi negatywnej przesłanki określonej w tym przepisie, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć trzeba, że pogląd wyrażony w cytowanej przez skarżącego uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. III AZP 23/93 LEX nr 9588 nie znalazł poparcia w późniejszym orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. IV SA 1577/96 LEX nr 43221, z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96 LEX nr 43233, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1486/06 LEX nr 302447, z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1754/07 LEX nr 508446, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt: II OSK 232/05, Lex Nr 196639). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).