VII SA/Wa 3103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2025 r. nr 1355/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw A[...] Sp. z o.o., zwanego dalej w skrócie Stroną lub Skarżącym, z dnia 11 grudnia 2025 r., od decyzji Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej Wojewodą lub Organem, z dnia listopada 2025 r. uchylającej decyzję Prezydenta [...] . W[...] z dnia [...] marca 2025 r., przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r, Prezydent [...] W[...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił Skarżącemu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego częściową rozbiórką oraz infrastrukturą techniczną i rozbiórką dwóch budynków gospodarczych na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy W[...] [...] W[...] . inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł z zachowaniem terminu ustawowego T. D.. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że dostrzegł braki w dokumentacji, będącej postawą do wydania zaskarżonej decyzji. Organ powołał się na okoliczność, iż na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie podano odległości wschodniej elewacji projektowanej rozbudowy od granicy [...], przy czym z rysunku wynika, że granica ta pokrywa się z granicą planu miejscowego, a pomiar przy pomocy skalówki sugerował Wojewodzie, iż nie zachowano 20-metrowego pasma terenu wolnego od zabudowy. Ponadto na rysunku projektu zagospodarowania terenu nieprawidłowo oznaczono nieprzekraczalną i obowiązującą linię zabudowy – zgodnie z legendą części rysunkowej planu, obowiązująca jest linia od ul. B., natomiast ta od strony wschodniej stanowi linię nieprzekraczalną (jak to wskazano na rysunku załączonym do pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie). W związku z tym za uzasadnione należało według Wojewody uznać zarzuty odwołania co do zgodności przedstawionych w projekcie oznaczeń, tj. linii wyznaczonych na rysunku planu miejscowego ze stanem faktycznym. Dalej wskazano, że w § 8 pkt 2 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zasady zagospodarowania dla strefy II, w której znajduje się nieruchomość inwestycyjna, w tym nieprzekraczalną wysokość zabudowy wynoszącą 2 kondygnacje (w tym druga kondygnacja jako poddasze mieszkalne) oraz dachy o spadku 30°-60° przy wysokości kalenicy maksymalnie 12 m nad poziomem terenu. W zakresie powyższych ustaleń w ocenie Wojewody Mazowieckiego przyjęte rozwiązania projektowe nie są zgodne z wymogami planu. Odnośnie kwestii liczby kondygnacji wskazano, iż w projekcie podane jest, że budynek ma posiadać dwie kondygnacje, w tym poddasze mieszkalne, w ramach którego zaprojektowano "antresole". Jednakże mając na względzie przepisy Warunków technicznych, definiujące pojęcia takie jak kondygnacja i antresola (§ 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia), z analizy części rysunkowej przedmiotowego projektu wynika, że zaprojektowano w istocie budynek trzykondygnacyjny, co jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Podno dalej, że plan ustala nakaz stosowania dachów spadzistych o kącie nachylenia 30°- 60°, nie przewidując w tym względzie żadnych wyjątków. W związku z tym zaprojektowanie nad częścią budynku dachu o innej geometrii należało uznać za sprzeczne z uchwałą. Jak wynika z przedmiotowego projektu, budynek posiadać ma dach o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci – przeważnie 55°, w niektórych częściach 30°, częściowo natomiast są to dachy płaskie o spadku technicznym 1,5° (taras nad salonem, wykusze). To ostatnie rozwiązanie nie spełnia wymogów zawartych w przywołanym § 8 pkt 2 planu miejscowego. Za uzasadniony Wojewoda uznał także zarzut naruszenia zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 Kpa, nakazującego zapewnienie czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania. Jak wynika z akt sprawy. Inwestor złożył do organu komplet dokumentacji projektowej po ostatecznym uzupełnieniu 18 marca 2025 r., natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę wydano już następnego dnia, bez uprzedniego zawiadomienia stron. Z uwagi na uznanie przez tutejszy organ zasadności merytorycznych zastrzeżeń do projektu, zawartych w odwołaniu, należy zatem ocenić, iż brak umożliwienia T. D. zapoznania się ze skorygowaną dokumentacją i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, miał w niniejszej sprawie istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Wojewody Mazowieckiego nie było możliwe skorzystanie przez tutejszy organ z dyspozycji art. 136 Kpa. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby w istocie naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. Z decyzją Wojewody nie zgodził się Skarżący składając sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprzeciwie zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami które nakazywałyby uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zakres sprawy który jest konieczny do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i może zostać uzupełniony przez organ II instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu Strona uzasadniła i rozwinęła powyższy zarzut. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja zawiera wady uzasadniające jego uchylenie. W sprawie podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja/postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji/postanowienia kasacyjnego jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja/postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (.wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15. Jeżeli zatem organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji/postanowienia kasacyjnego, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać w przekonywujący sposób, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64 p.p.s.a. w zw. z art. 64 e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji/postanowienia ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji/postanowienia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja/postanowienie kasacyjne nie może zostać wydane, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy co następuje. Organ uchylił się od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, wystarczająco tego nie uzasadniając, co pozostaje w sprzeczności z z art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest niesłuszne zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja byłaby dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art, 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda nie sprostał ww. wymogom, stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Podejmując zaś rozstrzygnięcie kasacyjne, przy braku zaistnienia ku temu podstaw, nie wypełniło ciążących obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, art. 136, a także art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmowała wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.