VII SA/Wa 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 października 2008 r. złożonego przez A. W. i P. W. odmówił wydania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, znajdującego się na nieruchomości przy ul. S. w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie posiadanych akt tej sprawy ustalono, iż budowa omawianego budynku została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta [...] nr [...] w dniu [...] lipca 2007 r. Na decyzji tej, jak wynika z akt sprawy, organ umieścił w dniu [...] sierpnia 2007 r. klauzulę ostateczności, chociaż jedna ze stron złożyła odwołanie od decyzji. W wyniku złożonego odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (znak [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, sygn. akt VII SA/Wa 936/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. uchylił powyższą decyzję, orzeczenie Sądu w tej sprawie jest obecnie prawomocne. Organ dalej wskazał, że fakt uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ swoje stanowisko poparł przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt. VII SA/Wa 608/05). Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Organ w konkluzji wskazał, że wydanie decyzji na rozbiórkę budynku, którego budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego nie może skutkować wydaniem decyzji na jego rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. i P. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie w trybie art. 48 ust. 1 ww. ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2008 r. jest prawidłowa, argumenty zaś podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia 6 października 2008 r. miało charakter wniosku o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor -spółka E. Sp. z o.o. - rozpoczęła realizację prac na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zastała następnie uchylona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej drugiej instancji. Organ wskazał, ze zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo -administracyjnego, nie można na równi traktować przypadku inwestora, który rozpoczął prace na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a sytuacją inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się, że art. 48 ww. ustawy ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę, dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę - w tym ostatnim przypadku zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 ww. ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 116/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 174/06 ). W świetle powyższych rozważań, powiatowy organ nadzoru budowlanego, będąc związany żądaniem określonym we wniosku strony, którego treść wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, słusznie odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, znajdującego się na nieruchomości przy ul. S. w W. w trybie art. 48 ust.1 ww. ustawy. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, tj. następujących przepisów art. 6 i 7 k.p.a., 16 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 i art. 130 §.2 k.p.a., art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.), art. 32, art. 64, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz interesu prawnego Skarżących poprzez pozbawienie ochrony praw nabytych związanych z użytkowaniem gruntu w szczególności poprzez aprobatę przez organy administracji publicznej czynności podjętych przez E. Sp. z o. o. i tym samym ograniczenia prawa Skarżących do swobodnego zagospodarowania posiadanego przez nich terenu. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W równolegle toczącej się sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1928/08, wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. ze skargi M. A. W. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania budowy budynku mieszkalnego uchylono tę decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie posiada wad uzasadniających jej uchylenie. Problem podlegający ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego miały podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy okazało się, że pozwolenie na budowę, pomimo stwierdzenia przez organ I instancji jego ostateczności, w istocie nie było ostateczne, gdyż nie rozpatrzono odwołania strony, inwestor zaś rozpoczął już wykonywanie robót budowlanych. Ocena organów zarówno I jak i II instancji, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wszczęcia takiego postępowania nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych nie budzi wątpliwości co do tego, że po pierwsze inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany I instancji, a także że decyzja znajdująca się w aktach, opatrzona jest pieczęcią stwierdzającą uzyskanie przez tę decyzję klauzuli ostateczności z dniem [...] sierpnia 2007 r. Po drugie, nie budzi też wątpliwości, że odwołanie inwestora rozpoznane zostało dnia 28 marca 2008 r., tj. po ponad ośmiu miesiącach, inwestor zaś w tym czasie przystąpił do wykonywania robót budowlanych w oparciu o decyzję organu I Instancji, opatrzoną pieczęcią stwierdzającą jej ostateczność. Dalej zauważyć należy, że w dacie złożenia wniosku z dnia 6 października 2008 r. w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie było jeszcze prawomocnie zakończone postępowanie administracyjne toczące się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję nr [...] odmawiającą wstrzymania robót wydał dnia 8 października 2008 r., a jak wspomniano wcześniej, decyzja ta uchylona została prawomocnym wyrokiem przez tutejszy Sąd. Ta ostatnia okoliczność nie mogła jednak mieć wpływu na wynik kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy, gdyż u podstaw rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego leżały inne przyczyny. Organy te stanęły bowiem na zasadnym stanowisku, że przesłanka z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi w przypadku, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane, legitymując się w tym czasie decyzją posiadającą potwierdzenie, iż jest to decyzja ostateczna. Poruszając się w granicach kontroli prawidłowości odmowy wydania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku Sąd stwierdza, że decyzja z pieczęcią stwierdzającą ostateczność pozwolenia na budowę znajduje się aktach sprawy, z czego wynika, że inwestor miał prawo w zaufaniu do organów administracji rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i prowadzić je do czasu ich wstrzymania odrębnym aktem.. To, że decyzja ta w istocie nie była ostateczna, chociaż takie potwierdzenie na niej widniało, nie może zaś stanowić podstaw do oceny, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, kwalifikowanej według art. 48 Prawa budowlanego. Problematyka ta była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, przeważa zaś w orzecznictwie wymieniony wyżej pogląd. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 289/08, w którym wyrażono następujący pogląd: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do stosowania art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna prace budowlane legitymując się pozwoleniem na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności, po otrzymaniu dziennika budowy i zawiadomieniu organów o przystąpieniu do robót budowlanych. W takim przypadku nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestor przystąpił do wykonywania robót bez pozwolenia na budowę, co jest warunkiem zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 116/06, a także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 174/06, czy w wyroku tego Sądu z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3653/02, w którym wyrażono pogląd, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem, które choć niezgodne z prawem, to jednak wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy zatem z oceną organów administracji, że brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych, które inwestor rozpoczął i prowadził, dysponując pozwoleniem budowlanym, na którym oznaczono, iż jest ono ostateczne. W tym stanie rzeczy, uwzględniając nadto, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięć tamujących możliwość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podmioty eksponujące swoje interesy prawne mają możliwość ich obrony w tym postępowaniu. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.