VII SA/Wa 348/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K S-M i M M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. ([...]), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A K pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, niepodpiwniczonych, parterowych z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym, oraz zbiornika bezodpływowego, na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...], gm. [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Na tej podstawie organ stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, badana decyzja nie naruszała w sposób rażący wymogów zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości, rodzaju dachu i kąta nachylenia głównych połaci dachowych. Za słuszne uznał organ stanowisko Wojewody [...], iż z dokumentacji projektowej, a w szczególności z rzutu fundamentów, rzutu przyziemia oraz przekrojów budynków wynikało, iż inwestycja nie stanowiła dwóch samodzielnych konstrukcyjnie domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wskazywały na to przede wszystkim zaprojektowane jako wspólne dla wszystkich lokali ściany wewnętrzne. W tym zakresie organ stwierdził, iż decyzja Starosty [...] była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednak naruszenie to ocenił jako nierażące. W ocenie organu, mimo iż inwestycję zaprojektowano jako budynek wielorodzinny, to w żaden sposób nie naruszał on wymagań decyzji o warunkach zabudowy dotyczących konkretnych parametrów przedsięwzięcia (dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej). Co więcej, rozmiar projektowanej inwestycji (np. szerokość elewacji frontowej i powierzchnia zabudowy) były mniejsze niż dopuszczone przez decyzję o warunkach zabudowy. Identyczna pozostała też liczba lokali. Stwierdzone uchybienie sprowadzało się w istocie do wadliwego rozwiązania technicznego, które nie wpływa w żaden sposób na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich ani charakter urbanistyczny okolicy. Dodatkowo organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. zostały zaprojektowane zmiany uzgodnione z projektantem, polegające na wykonaniu dodatkowej ściany murowanej od fundamentu po dach z bloczków gazobetonowych grubości 18cm, równolegle do ściany oddzielenia przeciwpożarowego z dwucentymetrową pustką powietrzną oraz zmianie układu kominów. Zgodnie zaś z § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym na dzień zaprojektowania ww. zmiany, części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W związku z tym organ uznał, że jakkolwiek zmiana nie może wpłynąć na ocenę zgodności projektu budowlanego spornej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy według stanu na dzień [...] grudnia 2012 r., to jednak należy ją uwzględnić przy ocenie skutków stwierdzonego naruszenia. Wobec powyższego organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie naruszyła w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Badając spełnienie warunków nałożonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 listopada 2012 r., organ stwierdził, iż inwestycja nie narusza § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m. Odległość ta wyniosła wprawdzie 3,49m od działki nr ew. [...], niemniej działka ta jest działką drogową, a nie działką budowlaną. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r., poz. 647, ze zm.), za działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Odległość projektowanych miejsc postojowych od granicy działki nr ew. [...], wyniosła ok. 6,5 m. Organ nie stwierdził też, by rażąco naruszono § 12 ust. 1 rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że budynek został usytuowany od granicy sąsiednich działek: od strony północnej 4m (dz. nr ew. [...]), od strony południowej 3,63m (działka drogowa [...]), od strony zachodniej - min. 8m (działka drogowa [...]), zaś od strony wschodniej 74m (działka nr ew. [...]). Następnie podzielił stanowisko Wojewody [...], iż uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie było zgodne z art. 107 § 1 k.p.a., lecz naruszenie to nie jest rażące. Nie sposób bowiem uznać, że wywołuje ono skutki niemożliwe do zaakceptowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli K S – M i M M, w której stwierdzili, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i wnieśli o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. W piśmie z dnia [...] maja 2015r. skarżący podnieśli, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, organ powinien zbadać szereg przesłanek, m.in. zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a których organ nie dopełnił i dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W sąsiedztwie działek inwestycyjnych i działki skarżących posadowione są bowiem wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, a zaprojektowany budynek takiego charakteru nie posiada, gdyż nie jest samodzielny konstrukcyjnie, o czym świadczy brak należytego przedzielenia części budynku dwoma równoległymi ścianami z dylatacją oraz jedno wspólne przyłącze elektryczne, wodno – kanalizacyjnie i gazowe. Projekt odbiega również gabarytem w zakresie wysokości i szerokości frontowej. Wskazując na różnice między zabudową mieszkaniową jednorodzinną a wielorodzinną skarżący powołali się na orzecznictwo. Ponadto, zdaniem skarżących, organ zaniechał badania zmian nasłonecznienia budynków sąsiednich oraz warunków geologicznych. Dalej skarżący wskazali, że – pomimo pewnych rozbieżności interpretacyjnych – do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest konieczne łączne spełnienie trzech przesłanek w postaci oczywistości naruszenia prawa, odpowiedniego charakteru normy prawnej oraz skutków społeczno – ekonomicznych. Na poparcie tego stanowiska powołali orzecznictwo. W ocenie skarżących realizacja inwestycji zgodnie z projektem doprowadziłaby do naruszenia ich uzasadnionego interesu wynikającego z obniżenia standardu zamieszkania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015r. stanowiącym odpowiedź na skargę A K wniósł o oddalenie skargi i wskazując na zasadę trwałości decyzji podniósł, że – nawet gdyby przy wydawaniu badanej decyzji doszło do jakichkolwiek uchybień, to nie miałyby one charakteru rażącego, w świetle orzecznictwa wyjaśniającego, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa. rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217, dalej ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, niepodpiwniczonych, parterowych z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym, oraz zbiornika bezodpływowego, na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zdaniem Sadu, nie było podstaw do stwierdzenia - w świetle powołanych na wstępie kryteriów - że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że skuteczność zarzutów przedstawionych w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. uzależnione jest od wykazania szczególnej, kwalifikowanej wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wbrew stanowisku skarżących przedstawionemu w ww. piśmie uzupełniającym skargę ugruntowane i jednolite jest stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, LEX nr 1228463; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10, LEX nr 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, LEX nr 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10, LEX nr 1151823). Wskazuje się przy tym konsekwentnie na trzy przesłanki niezbędne do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa: oczywiste, rzucające się w oczy naruszenie prawa, bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu, proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazujące na ich sprzeczność (niezgodność) oraz skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 LEX nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 LEX nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 LEX nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 LEX nr 597659). Podkreśla się również, że skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to nie należy utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech naruszenia o charakterze rażącym. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące, że badana w tej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia art. 35 Prawa budowlanego. Stwierdzonych wady nie można bowiem ocenić jako naruszeń o charakterze kwalifikowanym. Zaznaczyć należy, że – w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbadanie zgodności m.in. projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...) oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 listopada 2012 r., bowiem zamierzenie inwestycyjne nie narusza § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m), z uwagi na to, że odległość od działki nr ew. [...] wprawdzie wyniosła 3,49m, jednak działka ta stanowi działkę drogową, a nie działkę budowlaną, w rozumieniu art. 2 pkt 12 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podana odległość od działki nr ew. [...], wynosi ok. 6,5 m. Podobnie uwzględnione zostały wymogi wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia, gdyż budynek oddalony jest od granicy z działkami sąsiednimi: 4m od działki nr ew. [...], 3,63m od działki drogowej [...], 8m od działki drogowej [...] oraz 74m od działki nr ew. [...]. Niemniej, z zamieszczonego w dokumentacji projektowej rzutu fundamentów, rzutu przyziemia oraz przekrojów budynków wynikało, iż obiekt nie stanowił dwóch samodzielnych konstrukcyjnie domów jednorodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) w zabudowie bliźniaczej, co potwierdza, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi z kolei naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Chybiona była zatem argumentacja organu wskazująca, iż pomimo zaprojektowania budynku wielorodzinnego, zamiast przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy dwóch budynków jednorodzinnych decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy (a tym samym i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), Należy jednak podzielić stanowisko, że naruszenia tego - ze względu na brak skutków wskazujących, że akt nie może być zaakceptowany z punktu widzenia wymagań praworządności - nie można było ocenić jako naruszenia rażącego, pomimo iż zmiany projektu dokonano w dniu [...] stycznia 2013 r. Korekta projektu obejmowała bowiem wykonanie dodatkowej ściany murowanej od fundamentu po dach z bloczków gazobetonowych grubości 18 cm, równolegle do ściany oddzielenia przeciwpożarowego z dwucentymetrową pustką powietrzną oraz zmianie układu kominów, co odpowiada treści § 210 cyt. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wprowadzenia zmiany, zgodnie z którym części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Słusznie zatem organ uznał, że jakkolwiek zmiana nie może wpłynąć na ocenę zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (na dzień [...] grudnia 2012 r.), to należy ją wziąć pod uwagę przy ocenie skutków stwierdzonego naruszenia, a w konsekwencji oceny tej wady jako wady kwalifikowanej. Na koniec podkreślić trzeba, że organ nie był zobligowany do "badania zmian nasłonecznienia budynków sąsiednich", skoro zachowane zostały wymagane cyt. rozporządzeniem odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, przy uwzględnieniu, że budynki zaprojektowano jako obiekty parterowe, bez podpiwniczenia o wysokości ok. 10 m. Chybione było również - jak to już zostało wyjaśnione na wstępie rozważań - stanowisko skarżących, że do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest konieczne łączne spełnienie trzech przesłanek w postaci oczywistości naruszenia prawa, odpowiedniego charakteru normy prawnej oraz skutków społeczno – ekonomicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.