VII SA/Wa 364/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. S.A. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2007r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora: "P." S.A. z siedzibą w W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ewid. [...] (w wyniku podziału powstały dz.nr ew. [...] i [...]) i części działki o nr [...] (w wyniku podziału powstały dz.nr ew.[...] i [...]) w obrębie 6-11-03 oraz na działce o nr ew. [...] z obrębu 6-11-02 (w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu ABCDEFGHIJKLMNOPA), przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] października 2006r., jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Ponadto wskazano, iż inwestor posiada zapewnienia dostaw: warunki dostawy wody i odprowadzenia ścieków, warunki przyłączenia węzła cieplnego i warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. oraz E. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr ew. [...], a także zarzucając naruszenie obowiązku wynikającego z treści § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący się podnieśli, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast "P." S.A. jest tylko jednym ze współużytkowników wieczystych, natomiast w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, iż jest jedynym użytkownikiem wieczystym. Ponadto odwołujący stwierdzili, iż z projektu garażu wynika, że teren przykrywający garaż po jego wybudowaniu będzie posiadał spadek w kierunku działki sąsiedniej, nastąpi więc kierowanie wody na działkę będącą we władaniu wspólnoty. E. S. podkreśliła ponadto, iż inwestycja będzie źródłem znacznego hałasu i ruchu samochodowego, będzie posiadać 8, a nie 7 kondygnacji, razem z planowanym garażem, który został wyniesiony ponad otaczający teren powyżej 50% wysokości. Decyzją z [...] stycznia 2008r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz odwołania E. S. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestor złożył w dniu 19 grudnia 2006r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odnoszące się do działek [...], [...], [...], [...] z obrębu 6-11-03 oraz do działki nr ew. [...] z obrębu 6-11-02. Organ zauważył, że niezrozumiałym jest fakt, iż w tym oświadczeniu inwestor podkreślił, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, podczas gdy z dołączonej do akt sprawy kserokopii aktu notarialnego Repertorium A nr [...]/2005, sporządzonego w dniu 16 września 2005r., wynika, iż spółka pod firmą "P." Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym do dnia 5 grudnia 2089r. w niezabudowanych działkach o nr ewid. [...] i [...], a także, iż istnieje służebność przechodu i przejazdu przez te działki na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w W.. Z powyższego wynika zdaniem organu, iż inwestor jest współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], a więc powinien był uzyskać wyraźną zgodę na planowaną inwestycję wszystkich współużytkowników wieczystych posiadających udział w tej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tak ważnym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę każdej inwestycji, iż błędne jego wypełnienie nie pozwala na utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło "P." S.A. z siedzibą w W.. Strona skarżąca podniosła, iż w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu 6-11-03 w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała, że prawo to wynika z prawa użytkowania wieczystego, natomiast w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] z obrębu 6-11-02 - ze służebności gruntowej. Skarżąca nabyła z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] oraz [...] z obrębu 6-11-03, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005r. Działka o numerze ewidencyjnym [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], które z kolei podzielono odpowiednio na działki o numerach [...] i [...] oraz [...] i [...]. Aktem notarialnym z 16 września 2005r. na działce [...] została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego użytkownika nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu 6-11-03. Inwestor podniósł, że zakres ustanowionej służebności obejmuje, zgodnie z § 2 tego aktu notarialnego, m. in. prawo przejazdu i przechodu oraz "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w szczególności na prawie wybudowania na działce numer [...] z obrębu 6-11-02 drogi, chodnika, sieci cieplnej, sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej, gazowej, teletechnicznej oraz przyłączenia ich do budynków i infrastruktury, które zostaną wybudowane na działkach położonych w W. oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] z obrębu 6-11-03 lub działkach powstałych w wyniku podziału tychże". Służebność na tej działce została skutecznie ustanowiona i wpisana do księgi wieczystej. Skarżąca podniosła, iż Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie był uprawniony do badania przysługującego inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości. Art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 roku zobowiązywał inwestora do wykazania prawa do dysponowania przez niego nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w zmienionym i obowiązującym do dziś brzmieniu przepis ten wymaga jedynie złożenia stosownego oświadczenia. Z tego powodu decyzja II instancji, oparta na wątpliwościach powziętych odnośnie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako naruszająca powołany przepis poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, powinna zostać uchylona w całości. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż złożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania działką [...] na cele budowlane było w chwili jego złożenia prawdziwe. Skarżąca posiadała bowiem służebność gruntową, której treść obejmowała m. in. prawo do dysponowania działką na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w sposób prawidłowy określił więc tytuł prawny legitymujący go do wykorzystania działki na cele budowlane. Podkreślono w skardze, iż skarżąca nie jest, ani nie była w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę użytkownikiem wieczystym działki [...] w żadnej części. Powołane przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokumenty, będące podstawą przyjęcia przez organ założenia, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym w/w działki, odnoszą się do spółki pod firmą "P." Sp. z o.o., a nie do skarżącej. W związku z tym podanie przez Wojewodę [...] braku uzyskania zgody pozostałych współużytkowników wieczystych na planowaną inwestycję, jako powodu uchylenia decyzji, nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i w stanie faktycznym istniejącym w chwili wydania skarżonej decyzji. Zdaniem inwestora zaskarżona decyzja została ponadto wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu był wystarczający do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a ewentualne wątpliwości mogły dotyczyć jedynie jego interpretacji. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Inwestor uzasadnił zarzut faktem, iż Wojewoda [...] wydając decyzję oparł się na założeniu, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki [...], podczas gdy ze wszystkich zebranych w sprawie dokumentów w jasny sposób wynika, że użytkownikiem tym jest "P." Sp. z o.o. Spółka ta, jakkolwiek działa pod zbliżoną firmą, jest samodzielnym podmiotem prawnym, innym niż skarżąca. Organ pominął ponadto treść § 2 aktu notarialnego z dnia 16 września 2005 roku, w którym została ustanowiona służebność gruntowa uprawniająca inwestora do korzystania z działki [...] na cele budowlane. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powołany przepis stanowi swego rodzaju wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych (por. wyroki WSA w Warszawie: z 29 czerwca 2006r. I SA/Wa 433/06 Lex nr 219387, z 25 kwietnia 2006r. I SA/Wa 2324/05 Lex nr 209735, z 19 września 2006r. IV SA/Wa 1091/06 Lex nr 255665, z 30 listopada 2005r. I SA/Wa 2085/04 Lex nr 192640, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 633/05 Lex nr 198333). Organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, a ponadto jego obowiązkiem jest wykazanie, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, umożliwiającego organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest też wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności sprawy wymagają, w jego ocenie, dodatkowego wyjaśnienia. W zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008r. brak jest takich wskazówek. Wojewoda [...] nie wskazał, w jakim zakresie Prezydent W. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani też dlaczego ocenił to postępowanie jako nie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (a tylko taka sytuacja uprawniałaby go do wydania decyzji kasacyjnej). Organ nie wyjaśnił również, dlaczego nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego bądź nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. Pamiętać należy, iż przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa jest niedopuszczalne tylko wtedy, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w przeważającej części. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Skoro zaś organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] mógł sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 kpa. Zaskarżona decyzja wydana została więc z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, nie zachodziła bowiem w niniejszej sprawie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Zauważyć ponadto trzeba, iż organ odwoławczy kwestionując oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskazując, iż inwestor - P. S.A. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] (wobec czego winien uzyskać zgodę na inwestycję wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości) nie zauważył, iż współużytkownikiem wieczystym tej działki jest zupełnie inny podmiot - "P." Sp. z o.o. Wynika to z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aktów notarialnych - Repertorium A nr [...]/2005 z 30 listopada 2005r. oraz nr [...]/2005 z 16 września 2005r. Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.