VII SA/Wa 372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] INB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością A. O.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wnioskami z dnia [...] marca 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r. E. J. wystąpił do PINB w [...] o podjęcie działań w sprawie zgodności wykonanych prac remontowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością A. O. - z uwagi na brak interesu prawnego po stronie E. J.. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył w ustawowym terminie E. J. W toku postępowania zażaleniowego [...] INB pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał skarżącego do udokumentowania w wyznaczonym terminie interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie E. J. przesłał przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. dokumentację zdjęciową. Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji stanowi art.61 a § 1 k.p.a., zaś przesłanką zastosowania tego przepisu był brak zaistnienia podstaw tak podmiotowych, jak i przedmiotowych do wszczęcia postępowania. Stwierdzono bowiem, że E. J. nie posiada przymiotu strony w sprawie, a ponadto niniejsza sprawa jest już przedmiotem prowadzonego przez organ powiatowy postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Art. 61 §1 k.p.a. przewiduje trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą jest przesłanką o charakterze podmiotowym ( gdy podanie wnosi osoba niebędąca stroną, druga przesłanka o charakterze przedmiotowym zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji podaniu zawarto takie żądanie, które nie może być w ogóle załatwione w formie prawno-administracyjnej, zaś trzecia przesłanka określona przez ustawodawcę, jako "inne uzasadnione przyczyny" stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, a do tych zalicza się m.in. sytuacje, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie występuje pierwsza i trzecia z wyżej omówionych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Oprócz braku interesu prawnego E. J. w sprawie zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r. wszczęto na wniosek K. i J. K. postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku na działce nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie to zostało zakończone właściwą decyzją administracyjną. Zatem ponowne wszczęcie postępowania związanego z prowadzeniem robót budowlanych jest – według organu odwoławczego - niedopuszczalne. Odnośnie do braku interesu prawnego E. J. organ wskazał, że jego wniosek dotyczył m.in. stanu technicznego spornego budynku mieszkalnego. Kwestie związane z utrzymaniem obiektów budowlanych regulowane są przepisami art.61 - 72 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Prawo budowlane") Prawa budowlanego. W art. 66 tej ustawy określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego zawsze Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 powinien brać udział właściciel lub zarządca nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości o numerach ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...] jest A. O., a nie skarżący E. J. Organ podkreślił, że wzywał E. J. pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. do wykazania interesu prawnego, jednakże skarżący w odpowiedzi przesłał jedynie dokumentację fotograficzną, z której nie wynika, którą działkę zamieszkuje skarżący, ani też w jaki sposób sporny budynek oddziałuje na jego nieruchomość. Organ podkreślił, że nawet sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja, nie powoduje automatycznie powstania interesu prawnego. Interes prawny należy niewątpliwie odróżnić od interesu faktycznego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. J., zarzucając naruszenie: 1) art.61 a §1 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, a więc należało odmówić wszczęcia postępowania; 2) art.147 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc braku wznowienia postępowania w sytuacji, gdy nie brał udziału w sprawie bez własnej winy; 3) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, czuwaniem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielaniem im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty wskazując, że skarżący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu związanym z prowadzeniem robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego na sąsiednich działkach o numerach ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Ściana budynku A. O., w którym były prowadzone roboty budowlane stanowiła granicę z działką skarżącego, gdyż budynek stał w granicy nieruchomości. Tym samym – zdaniem skarżącego- zawsze zachodziła obiektywna możliwość naruszenia jego prawa własności. Skarżący przyznał, że wyraził zgodę A. O. na wejście na nieruchomość skarżącego celem prowadzenia prac remontowych. Skarżący argumentował, że załączył organowi zdjęcia, które według niego najlepiej wykazują przekroczenie granic działki przez A. O. oraz rozbudowę budynku i nadbudowę piętra, poszerzenie powierzchni dachu, co spowodowało drastyczne zmniejszenie odległości między budynkami mieszkalnymi skarżącego i A. O. i zarzucił organom, że nie został pouczony o konieczności przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów lub w inny sposób wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, a ponadto nie pouczono go o skutkach takich braków. W skardze wskazano, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i dlatego zachodzi konieczność jego wznowienia. Ponadto obowiązkiem organu było pouczenie skarżącego o treści art.147 k.p.a. i zapytanie, czy nie żąda on wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, zajmując stanowisko analogiczne, jak w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością A. O. - w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 Wyjaśnić należy, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia nieprawidłowości w celu doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu, określając wypadki, w których nakaz taki może zostać nałożony. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Ponadto, tryb ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Ugruntowany w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Tylko na te podmioty może być nałożony nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267). Decyzje podejmowane w tym trybie nie dotyczą tzw. osób trzecich. Wymaga przypomnienia, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym istniała przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich, w postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania, jednak odpadła ona po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 oraz art. 61 Prawa budowlanego. W aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mogą mieć Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 oni jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez właściciela nieruchomości sąsiedniej zawiadomienia o złym stanie obiektu budowlanego i żądania wszczęcia postępowania, organ może wszcząć postępowanie z urzędu i prowadzić je, jednakże bez udziału tych osób jako stron postępowania. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2444/10, LEX nr 1424318 i wyrok z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 945/12, LEX nr 1610726 oraz wyroki WSA: w Opolu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 280/12, LEX nr 1234425; w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 208/14, LEX nr 1476869; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/GL 805/12, LEX nr 1311467; WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 826/12, LEX nr 1334841, z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnym pod adresem: orzeczenia.na.gov.pl)). Nie można oczywiście jednak wykluczyć takich sytuacji, w których o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane wystąpi podmiot posiadający interes prawny. Ale ten interes prawny podmiot ten musi wykazać. W niniejszej sprawie skarżący, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wykazał istnienia interesu prawnego. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, lecz w odpowiedzi na to pismo skarżący nadesłał jedynie zdjęcia, nie wykazując nawet, czy posiada tytuł prawny do sąsiedniej działki. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy we wskazanym piśmie pouczył skarżącego, że " interes prawny może wynikać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, na którą oddziałuje przedmiotowy budynek mieszkalny – lub z innego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sygn. akt VII SA/Wa 372/16 Sąd zwrócił ponadto uwagę, że skarżący udzielił A. O. zgody na wejście na jego nieruchomość w celu prowadzenia prac remontowych, co skarżący sam w skardze przyznaje. Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a §1 k.p.a. są - w myśl tego przepisu - inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W rozpoznawanej sprawie jest prowadzone postępowanie w trybie art.66 Prawa budowlanego wszczęte jeszcze wobec poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości budynkowej, czyli K. i J. K. z uwagi na pożar przedmiotowego budynku, a wobec zmiany właściciela nieruchomości kontynuowane z udziałem A. O. i zakończone wydaniem stosownej decyzji. Również z tej przyczyny organ zasadnie skorzystał z art.61 a §1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł, jak wyroku.