VII SA/Wa 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P., K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało przebieg, na tyle istotny dla zrozumienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że wymagający szczegółowego przedstawienia. W odniesieniu do inwestycji dotyczącej obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] będącej wówczas własnością A. i J. R., nadzór budowlany wszczął postępowania w roku 2005. Pierwszą kontrolę tego postępowania przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2339/06, uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r., nr [...] i poprzedzającą ja decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a., ponieważ zachodzi potrzeba merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Kolejna sądowa kontrola postępowania organów nadzoru budowlanego nastąpiła w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 2050/07, gdzie Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2007r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia zgodności stanu rzeczywistego z prawem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy przyjęły jako zgodne z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1977r., o pozwoleniu na budowę usytuowanie otworów okiennych oraz drzwiowych i schodów wejściowych zewnętrznych w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, gdy tymczasem w aktach postępowania administracyjnego brak zarówno decyzji jak i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Z akt nie wynika nawet, iż organ zwrócił się do inwestora o przedłożenie decyzji i projektu, zaś na k - 23 znajduje się enigmatyczna informacja, iż "projekt z decyzją przedłożono komisji do wglądu". Ponadto, zdaniem Sądu analogiczny zarzut należy postawić organom w kwestii oceny nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym budynkiem garażowym. Organy przyjmują, iż nadbudowa ta zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednak postępowanie wyjaśniające doprowadziło jedynie do ustalenia, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., została rzeczywiście wydana, a więc nie można przyjąć, iż nadbudowa wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, zatem nieuzasadnione jest, przy braku projektu w aktach, twierdzenie o realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem. W aktach sprawy znajduję się wprawdzie decyzja z dnia [...] października 1993r., zezwalająca na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalno-usługowym wraz z załącznikiem w postaci projektu techniczno-roboczego potwierdzającym usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony działki nr ew. [...], jednak brak jakiejkolwiek urzędowej adnotacji, iż powyższe rozwiązanie, zawarte było w projekcie nadbudowy zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1990r. Dodatkowo Sąd stwierdził, że nie można postawić organom zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do prawidłowości sposobu odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowych budynków. Nie budzi także zastrzeżeń postępowanie i rozstrzygnięcia organów w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku północnym do granicy działek nr ew. [...] i [...] - budynek murowany parterowy ( rozlewnia wód gazowanych), którego realizacja nastąpiła na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1983r., udzielającej J. R. pozwolenia na dobudowę części gospodarczej do budynku mieszkalnego. Po ww. wyroku postępowanie nadzoru budowlanego, zostało kontynuowane. I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., nakazał inwestorom wykonanie w terminie do [...] czerwca 2009r., obowiązków polegających na likwidacji tarasu, drzwi balkonowych wraz z oknem dwuskrzydłowym oraz likwidację okienka piwnicznego. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., nakładającą na A. R.oraz A. R. i W. R. obowiązek likwidacji szczegółowo opisanego tarasu, drzwi balkonowych wraz z oknem dwuskrzydłowym oraz okienka piwnicznego w terminie do 31 października 2009 r. W tym postępowaniu ustalono też że po zmarłym J. R., właścicielami działki nr [...] zostali A. R., W. N., A. R. i W. R.. Organ odwoławczy, decyzją nr [...] z dnia [....] grudnia 2009 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., nr [...], którą organ nakazał A. R., W. N. oraz A. R. i W. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem przez likwidację tarasu znajdującego się na części dachu po byłej wytwórni wód gazowanych, usytuowanego przy granicy działek nr [...] i [...], poprzez zdemontowanie balustrady, likwidację drzwi balkonowych w ścianie części mieszkalnej nadbudowanej nad pomieszczeniami byłej wytwórni wód gazowanych od strony zachodniej, likwidację okna dwuskrzydłowego w ścianie części mieszkalnej nadbudowanej nad pomieszczeniami byłej wytwórni wód gazowanych od strony zachodniej i wypełnienie otworu na stałe niepalnym i nieprzezroczystym materiałem przepuszczającym światło dzienne typu luxfery, likwidację okienka piwnicznego pod schodami wejściowymi do budynku mieszkalnego. Termin wykonania robót organ pierwszej instancji określił na 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozbudowę prowadzono na podstawie pozwoleń na budowę. Obiekt powstawał etapami. Początkowo wybudowany został budynek mieszkalny z garażem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Urzędu Miejskiego w [...]. Na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1983 r. rozbudowano istniejący budynek mieszkalny. Pozwolenie obejmowało dobudowę części gospodarczej do budynku mieszkalnego w kierunku zachodnim. Zaprojektowano budynek parterowy z przeznaczeniem na wytwórnię wód gazowanych, zlokalizowany przy granicach działek [...] i [...]. Następnie decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1990r. W. R. uzyskał pozwolenie na nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad wytwórnią wód gazowanych. Nadbudowę zaprojektowano wzdłuż północnej granicy działki oraz 1,0 m od granicy zachodniej. W ścianie nadbudowanej kondygnacji, która w stosunku do istniejącego parteru cofnięta została o 1,0 m znajdują się drzwi balkonowe oraz otwór okienny dwuskrzydłowy. Dach części parteru obudowano balustradą, wskutek czego powstał taras. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego nie odnaleziono projektu i pozwolenia w odniesieniu do nadbudowywanej części mieszkalnej. A. R. wezwana do przedłożenia projektu nadbudowy, oświadczyła, że dokumentacji tej części obiektu nie posiada. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do dyspozycji, obowiązującego w dacie wydania decyzji pozwolenia na przedmiotową nadbudowę, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 z 1980 r., poz. 62 ze zm.) dopuszczona była możliwość sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a także bezpośrednio przy granicy działki z wyraźnym zastrzeżeniem, że ściany budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi. Tymczasem inwestor, w ścianie usytuowanej 1 m od granicy działki skarżących, umieścił okna, drzwi tarasowe oraz do granicy wykonał taras, czym naruszył przepisy § 13 cytowanego rozporządzenia, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. R. - uchylił w całości opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów procesowych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji nadal nie uzupełnił materiału dowodowego w taki sposób, który dałby możliwość prawidłowego zakończenia postępowania. Także w zakresie przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązków wynikających z art. 51 ustawy Prawo budowlane, sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organ nadzoru budowlanego, może prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane m.in. gdy inwestor w trakcie realizacji inwestycji odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy nie jest znany organowi projekt zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego nie są w stanie stwierdzić, czy budowa była realizowana niezgodnie z projektem bądź pozwoleniem na budowę. Tym samym organ pierwszej instancji przedwcześnie nakazał wykonanie robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy winien dokonać wszelkich możliwych kroków w celu przeprowadzenia dowodu z zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...] marca 1983r., projektu budowlanego rozbudowy oraz zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1990r., projektu budowlanego nadbudowy przedmiotowego budynku. W aktach sprawy nadal nie ma żadnego dokumentu świadczącego o próbie pozyskania przez organ I instancji w/w projektów od właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanych. W przypadku możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, z powodu braku woli stron postępowania, organ I instancji winien rozważyć wezwanie inwestora do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Zdaniem organu, w przypadku ostatecznego braku dokumentacji projektowej, organ powiatowy powinien rozważyć umorzenie postępowania wobec braku możliwości oceny, czy roboty inwestor przeprowadził niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i K. P. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności: art. 4, 5 i 7 ustawy Prawo budowlane, w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.(Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r.), a ponadto naruszenie zasady logicznego wnioskowania w przedmiocie wyglądu ściany zachodniej spornej nadbudowy. Zarzucili naruszenie art. 8 i 12 k.p.a przez ich niezastosowanie oraz art. 35 i 36 k.p.a. przez przewlekłość postępowania przed organami zarówno I jak i II instancji. Zarzucili odmowę wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2339/06 przez zawarcie w uzasadnieniu swojej decyzji sugestii możliwości umorzenia postępowania. Zarzucili także odmowę realizacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa2050/07 przez niewłaściwą ocenę kwestii niezgodności z przepisami prawa budowlanego zrealizowanych na działce nr [...] inwestycji budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni Wobec długotrwałego postępowania w niniejszej sprawie, Sąd ze szczególną starannością rozważył zasadność orzeczenia organu drugiej instancji, które miało po raz kolejny charakter orzeczenia kasatoryjnego . Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone w taki sposób, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające. Organu odwoławczy ma kompetencje do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego art.136 k.p.a., Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. . Tego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji zabrakło, ale w ocenie Sądu postępowanie dowodowe w zasadzie powinno zostać uzupełnione w tak istotnym zakresie, że przeprowadzenie tego postępowania i oparcie na nim rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, prowadziłoby do rozpoznania sprawy de facto w jednej instancji, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie należy dążyć do pozyskania decyzji pozwolenia na budowę i projektów, które zostały nimi zatwierdzone. Potrzebę szczególnej staranności w zakresie zebrania materiału dowodowego podkreślał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2050/07. Organ pierwszej instancji nadal nie poczynił żadnych formalnie potwierdzonych starań w zakresie pozyskania ww. dokumentów, nie zwracał się w tym zakresie do właściwych organów, archiwów, autorów projektów, których na terenie [...] pewnie nie trudno ustalić. W ocenie Sądu w przypadku, gdy ostatecznie nie będzie możliwe pozyskanie decyzji pozwolenia na budowę, a w szczególności zatwierdzonych nim projektów, zasadne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego celem będzie przesłankowe odtworzenie ustaleń ww. dokumentów. Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest na mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 2754 W okolicznościach niniejszej sprawy może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków w szczególności projektantów, kierowników budowy, czy inspektorów nadzoru inwestorskiego. Także jak wskazał organ II instancji zasadne jest przesłuchanie właścicieli nieruchomości, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Wskazać należy, że dla oceny legalności inwestycji pomocne mogą okazać się także inne dokumenty urzędowe jakie związane są z niniejszą inwestycją. W ocenie Sądu, wbrew wskazaniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w zaskarżonej decyzji nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania nawet wówczas, gdy nie powiedzie się zebranie materiału dowodowego w przedmiocie pozwoleń budowlanych i projektów. W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku z dnia 28 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że celem postępowania powinno być rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, inicjatorzy postępowania żądali interwencji nadzoru budowlanego w określonych kwestiach dotyczących legalności zabudowy na sąsiedniej działce i obowiązkiem organu jest merytoryczne rozstrzygnięcie tych kwestii. Sąd stwierdza, skarżący bezsprzecznie mają rację, że w toku postępowania administracyjnego dochodziło do naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego dyspozycją organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy podkreślić też dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a., w myśl której o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do postępowania zgodnie z ww. przepisami. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).