VII SA/Wa 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] , na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji jednostronnej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3 m (18 m2), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,60 x 2,30 m na uprzednio utwardzonym gruncie, wysokość dolnej krawędzi tablicy ponad otaczający teren - 5,40 m, na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] przy ul. P. w Dzielnicy [...][...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż analiza zgłoszenia wraz z załącznikami wykazała, iż zakres robót wykracza poza dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. uchwalonego uchwałą nr [...] przez Radę [...] w dniu [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). Organ podniósł, iż przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie w konkretnym miejscu obiektu budowlanego składającego się z fundamentu o wymiarach 3,6 m x 2,3 m oraz słupa, do którego instalowana będzie tablica reklamowa o wymiarach 6 m x 3 m. Wysokość urządzenia od poziomu fundamentu - 8 m. Powierzchnia ekspozycyjna reklamy wynosi 18,0 m2. Następnie, zaznaczył, że cechy konstrukcyjne, parametry urządzenia, a także sposób wykonania robót budowlanych nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu), ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce. Projektowane urządzenie reklamowe jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość wraz z przyłączem energetycznym, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, iż zgodnie z zawartą w wyżej wymienionym przepisie definicją, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca wśród przykładowych obiektów będących budowlami wymienił wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod te urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Prezydent [...] stwierdził, że budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, w myśl ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał poglądy zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in.: z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09, z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09, z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10. W kwestii dotyczącej niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S. uchwalonego uchwałą nr [...] przez Radę [...] w dniu [...] maja 2008 r., organ wskazał, iż lokalizacja oraz parametry urządzenia reklamowego naruszają ustalenia § 6 ww. planu. Podniósł, iż ustalenia szczegółowe planu wskazują, iż zasady rozmieszczania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych powinny być zgodne z § 6 ww. uchwały, tj. plan dopuszcza lokalizowanie: słupów ogłoszeniowych: - reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, wyłącznie na terenach ulic i placów; - reklam na przystankach komunikacji miejskiej; - reklam na małych obiektach handlowych - kioskach; - szyldów oraz zabrania lokalizowania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych innych niż wymienione wyżej. Zgodnie z rysunkiem planu dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. w Dzielnicy [...][...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem C6.18 U-HB - teren usług handlu i biur, natomiast powierzchnia reklamy wynosi 18,00 m2, co oznacza, że zarówno lokalizacja jak i parametry reklamy znacznie wykraczają poza warunki określone w ww. planie. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydent [...] z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i analizy dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia i jego konstrukcję świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe - a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie (o wymiarach 3,60m x 2,30m i wysokości bloku fundamentowego 0,40m). Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego i tym samym wykracza poza zakres robót które mogą być przyjęte zgłoszeniem - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w tej kwestii, podobnie jak organ I instancji, powołał się na poglądy mające swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07). Ponadto, organ odwoławczy podniósł, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S., uchwalony uchwałą nr [...] przez Radę [...] w dniu [...] maja 2008 r. Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem C6.18 U-HB - teren usług handlu i biur. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizowanie "reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, wyłącznie na terenach ulic i placów (...)". Powierzchnia reklamy zgłoszonego nośnika reklamowego wynosi 18 m2, co, w jego ocenie, należy uznać za niezgodne z ww. planem miejscowym. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie jest urządzenie reklamowe składające się z betonowej prefabrykowanej podstawy, słupa nośnego oraz tablicy ekspozycyjnej. Każdy z tych elementów wykonywany jest w inny miejscu, niż to w którym ma być dokonana instalacja. Przedmiotowe urządzenie reklamowe, po przywiezieniu trzech jego elementów, instalowane jest w miejscu, w którym ma funkcjonować, a poszczególne elementy łączone są techniką montażu. Przedmiotowe urządzenie nie jest wykonywane (budowane) na miejscu, a jedynie na tym miejscu instalowane. Następnie, skarżąca podniosła, że istota problemu dotyczy ustalenia charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją. Zaznaczyła, iż przedmiotowe zagadnienie było rozważane niejednokrotnie przez Sądy Administracyjne. Wydawało się, że ukształtowała się jednolita interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zawarta m in. w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 931/05, (LEX nr 266955). Wykładania taka jak w wymienionym powyżej wyroku, była stosowana przez kilka lat przez wojewódzkie sądy administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Niestety w roku 2007 i w latach następnych pojawiły się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi cytowane w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, na podstawie których organy administracji zbudowały nową wykładnię przepisu art. 29 ust.2 pkt 6 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącą połączenie i uproszczenie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia ta polega na twierdzeniu organów, że w każdym przypadku z uwagi na rozmiar i wagę urządzenia reklamowego mamy do czynienia z budowlą, czyli urządzeniem trwale związanym z gruntem, gdyż zdaniem organów administracji z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem urządzenia reklamowego, ale czyjego wielkość i konstrukcja jest na tyle trwała aby uniemożliwić jej przesunięcie lub zniszczenie przez siły przyrody. Skarżąca zauważyła, że orzeczenia te spowodowały, że organy administracji przestały analizować i oceniać daną sprawę, zaczęły orzekać, na podstawie stwierdzenia, że jeżeli waga urządzenia reklamowego jest na tyle duża, że opiera się czynnikom atmosferycznym to oznacza, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem, a więc wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynym czynnikiem branym pod uwagę jest wielkość urządzenia reklamowego (przy czym wielkość traktowana jest często również jako waga), pomimo tego, że żaden przepis prawa budowlanego nie odnosi się do tego czynnika. [...] [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdziła, że nie jest prawdziwy i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreśliła, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element - ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Zdaniem strony, również zestawie przepisów art. 3 pkt 3 i 5 Prawa budowlanego nakazuje przyjęcie, że o tym, czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem, decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt istnienia materialnego związania (zespolenia) gruntem powstałego w wyniku wykonywania robót budowlanych. Takim zaś związaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji. Strona skarżąca wskazała także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 551/10, podnosząc przy tym, iż w wyroku tym podzielone zostały jej poglądy prawne prezentowane obecnie w skardze. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, także wtedy, gdy strona w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniosła zarzutów będących podstawą wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 63 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego (odwołania, zażalenia). Postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze, charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, jednakże zasada ograniczonego formalizmu nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z wymagań formalnych jest podpis wnoszącego podanie, co wynika z treści art. 63 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (...). Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnoszącą podanie (odwołanie). Brak podpisu strony, lub pełnomocnika, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie określonego skutku prawnego wniesionego podania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że odwołanie [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2012 r. wniesione od decyzji organu I instancji nie zostało podpisane ani przez stronę, ani przez umocowanego pełnomocnika. Organ odwoławczy, wezwany przez Sąd zarządzeniem z dnia [...] maja 2013 r. do wskazania, czy odwołanie zostało złożone w jedynym egzemplarzu, który został przekazany wraz z aktami sprawy, czy też w większej ilości egzemplarzy, wyjaśnił, iż akta administracyjne dotyczące zaskarżonej decyzji, zostały przekazane do sądu administracyjnego przy piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę. W dyspozycji [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. znajduje się obecnie jedynie teczka zastępcza sprawy, z kopiami najważniejszych dokumentów, w tym odwołania datowanego na [...] listopada 2012 r., które nie jest opatrzone podpisem. Zaistniała więc w niniejszej sprawie sytuacja, w której organ odwoławczy, pomimo wymaganego podpisu, nie wezwał wnoszącego, pod rygorem art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku odwołania i rozpoznał je, mimo że nie wywołało ono skutków prawnych, powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wezwie wnoszącego odwołanie o uzupełnienie braków formalnych pisma w zakreślonym terminie, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.