VII SA/Wa 511/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. S. i H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.134.2022.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku I. S. i H. S. (dalej: "skarżący") – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("M. WINB", "organ Wojewódzki") z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB", "organ powiatowy") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], w oparciu o przepis art. 48 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, dalej: "Pr.bud.") nakazał skarżącym rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego z częścią usługową, na działce nr [...], w rejonie ulicy [...] (id działki: [...]). MWINB decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], co do zasady utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego nakazującego rozbiórkę. Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podnieśli że zarówno decyzja MWINB, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB "w chwili wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały". Ich zdaniem "rozbiórka doprowadzi do uszkodzenia legalnej części obiektu". Zarzucili, że "w decyzji rozbiórkowej brak jest szczegółowego opisu sposobu wykonania prac rozbiórkowych, gdyż ich wykonanie musi być powierzone osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku". Ponadto powołali się na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia po przejściu COVID-19 i poinformowali, że w czasie gromadzenia dokumentacji podejmowali próby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przez pełnomocnika w Urzędzie Miasta, jednak dostali odmowę. GINB pismem z 9 listopada 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] października 2020 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, wspomnianą na wstępie decyzją z 19 grudnia 2022 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] października 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB wyjaśnił m.in., że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przytoczył art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3 oraz art. 48 ust 4 Pr.bud. i wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli PINB z 20 października 2016 r., na działce [...], przy ul. [...], stwierdzono, iż wykonany jest budynek mieszkalny z częścią usługową, rozbudowany ze starego budynku mieszkalnego. Budynek ma konstrukcję murowaną, 4 kondygnacje, dach wielopołaciowy, od strony zachodniej otwarcie pulpitowe, pokryty jest blachą falistą. Wymiary budynku 22,85 m x 8,70 m. Odległość od płotu ok. 3,6 m - 4,5 m. Inwestorami rozbudowanej części jak i starego budynku są I. S. i H. S. Rozbudowana część została wykonana na przełomie 2008 i 2009 r. Natomiast stara część budynku została wykonana w latach 1984-1985. W dniu kontroli H. S. nie przedstawił pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót budowlanych. H. S. oświadczył, że budynek w latach 1984-85 został wykupiony od Miasta [...]. Dalej wskazano, że według ustaleń PINB, skarżący dokonali adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...], który został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z 10 lipca 1984 r. znak [...]. Po rozbudowie ww. budynek miał mieć wymiary 13,60 m x 9,02 m (zał. do pisma Urzędu Miasta [...] z [...] marca 2017 r. znak [...]). Ponadto GINB nadmienił, że w dniu 14 lipca 2008 r., H. S. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego bez zmiany sposobu użytkowania wraz z obiektami towarzyszącymi na działce [...] w [...]. Wobec nieuzupełnienia dokumentów wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2016 r. znak [...]). Pismem z 5 września 2008 r., H. S. złożył kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez zmiany sposobu użytkowania na działce nr [...] w [...] Starosta [...] decyzją z [...] października 2008 r. znak [...], umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku. Powodem było ustalenie, że roboty objęte wnioskiem zostały już rozpoczęte. Następnie pismem z 31 maja 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego na działce [...] w [...], rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2018 r.: zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem autora projektu o wpisie do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane i zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB podniósł, że mimo kilkukrotnego przedłużania terminu, skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W związku z tym, decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] PINB nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego z częścią usługową, wykonanego na działce nr [...]. GINB podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji Pr.bud., dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Stosownie do art. 25 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. GINB przytoczył treść art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7 Pr.bud. oraz treść uzasadnienia wyroku NSA z 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 33/21). Jednocześnie odwołał się do treści art. 28 oraz art. 29 ust 1 pkt 1a Pr.bud. i wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem postępowania nie zalicza się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdyż został rozbudowany o część, w której są wynajmowane pokoje, a więc prowadzona jest działalność hotelowo-pensjonatowa (niekwestionowane). Zdaniem GINB w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozbudowa budynku przy ul. C. na działce nr [...] obr. [...] w Z. stanowi rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż takie pozwolenie nie zostało wydane, co nie jest kwestionowane. W ocenie GINB właściwe było zatem wdrożenie trybu określonego w art. 48 Pr.bud. Wskazał jednocześnie, że nie było możliwe zalegalizowanie obiektu, a to z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej GINB podniósł, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z 26 września 2013 r. nr [...] (Dz.U. Woj. [...] z 2013 r., poz. 5865 ze zm. dalej: "mpzp") symbolem 3.M/U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na terenie tym istnieje "zakaz lokalizacji usług innych niż usługi gastronomiczne, handlu, ochrony zdrowia, edukacji, banki, biura, oraz drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze" (§ 3 ust 3 pkt 3 mpzp). GINB wskazał, że skarżący rozbudowali budynek mieszkalny celem prowadzenia usług pensjonatowych (co wprost wskazują w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2020 r.), co było niezgodne z mpzp. Wyjaśnił jednocześnie, że w toku sprawy nie przedłożyli żadnego z dokumentów legalizacyjnych, mimo wielokrotnego przedłużania terminu i stworzonych do tego możliwości. W ocenie GINB bezsporne jest, że nakaz powinien być nałożony na H. S. i I. S., którzy byli inwestorami i właścicielami działki nr [...]. Podniósł, że zgodnie z art. 52 Pr.bud., obowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji wydanej m.in. na podstawie art. 48 tej ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zdaniem GINB, zarówno organ powiatowy jak i wojewódzki zasadnie uznali, że należy nakazać rozbiórkę nielegalnej rozbudowy. Wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu PINB jako podstawę przywołał art. 48 ust 4 Pr.bud., natomiast MWINB orzekł na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 Pr.bud. Ponadto GINB wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB przyczyną wydania nakazu rozbiórki był brak dostarczenia dokumentów do legalizacji. Dodatkowo wyjaśnił, że jak stwierdził w swojej decyzji MWINB występowała niezgodność inwestycji z mpzp. Zaznaczył, że kwestie te są ze sobą powiązane i każda z nich samodzielnie stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Przytoczył jednocześnie treść uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 192/18. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji GINB przytoczył treść uzasadnień wyroków NSA: z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2055/18, z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19 oraz z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1880/17 i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym stanowiskiem adresatów nakazu rozbiórki, a nie z niewykonalnością nakazu rozbiórki. Wskazał jednocześnie, że skarżący sami zresztą wskazują we wniosku, iż wykonanie prac rozbiórkowych powinno być "powierzone osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku". W związku z powyższym GINB podniósł, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie musi zawierać szczegółowego opisu sposobu wykonania prac rozbiórkowych. Decyzja ma jedynie określać, co ma zostać rozebrane. Określenie sposobu należy już do samego zobowiązanego, ewentualnie osób, którym jej wykonanie powierzy. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie niewykonalność decyzji nie zachodzi. Zaznaczył, że nałożony obowiązek rozbiórki dotyczy rozbudowanej części obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego z częścią usługową, a więc tej części, której budowa nie była przewidziana w decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lipca 1984 r., znak: [...]. Końcowo GINB stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do tutejszego Sądu na ww. decyzję GINB z 19 grudnia 2022 r. złożyli I. S. i H. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z [...] października 2020 r. znak: [...] oraz decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jedynie decyzji MWINB, w sytuacji gdy skarżący wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji obejmowali dodatkowo żądaniem stwierdzenia nieważności także decyzję PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...], co prowadzi do wniosku iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 52 Pr.bud. poprzez brak rzetelnego, jasnego i precyzyjnego sformułowania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prowadzi do wniosku, iż decyzji tych nie można wykonać albowiem skarżący jako inwestor nie może domniemywać zakresu rozbiórki; - 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego a to z art. 52 Pr.bud. poprzez pominięcie, że wskazane decyzje MWINB oraz PINB określają nakaz rozbiórki w sposób niezrozumiały i nieprecyzyjny a przez to niewłaściwy, co miało wpływ na wynik sprawy i winno skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji. Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 19 grudnia 2022 r. jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ. Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości ww. orzeczenia GINB o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia MWINB z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Z kolei w odniesieniu do przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., również sygnalizowanej przez skarżących, w nauce i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 zachodzi więc w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Nie można wobec tego stwierdzić nieważności decyzji na podstawie komentowanego przepisu, jeżeli okoliczności, które spowodowały niewykonalność decyzji, wystąpiły po jej wydaniu przez organ. Pojawienie się tego rodzaju przeszkód po wydaniu decyzji może być podstawą innych działań, np. uchylenia/zmiany decyzji bądź prowadzić co najwyżej do bezprzedmiotowości decyzji w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 i w konsekwencji stwierdzenia jej wygaśnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, LEX nr 47778; tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Należy ponadto podkreślić, że decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 917). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie tej wady kwalifikowanej. W uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 1986 r. (sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12, s. 73–74) NSA w Warszawie wskazał, że "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. W świetle poglądów judykatury, owa niewykonalność techniczna musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/19; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 232/20; CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za trafne stwierdzenia GINB, że kontrolowana decyzja MWINB z [...] października 2020 r. w zakresie w jakim utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...] o nakazie rozbiórki części budynku należącego do skarżących, nie jest dotknięta wskazanymi wyżej wadami. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi orzeczony przez organ powiatowy nakaz jest jasny, odpowiada dyspozycji obowiązującego ówcześnie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nie pozostawia wątpliwości, co do treści obowiązku nałożonego na skarżących. Jak prawidłowo wskazał w decyzji z [...] października 2020 r. MWINB, podstawę prawną rozstrzygnięcia organu powiatowego stanowił w istocie rzeczy wspomniany przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Treść obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...] jest bez wątpienia zgodna z zakresem obowiązku, jaki w oparciu o przytoczony wyżej art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. może zostać nałożony na sprawców samowoli budowlanej. Organ powiatowy nakazał bowiem skarżącym "rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego z częścią usługową wykonanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości w rejonie ul. [...]". Nie jest sporne, że przed wydaniem powyższej decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalono, że skarżący – będący inwestorami – dokonali rozbudowy istniejącego już na należącej do nich działce nr ewid. [...] w [...] domu mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Miasta [...] w dniu [...] lipca 1984 r. znak [...]. W świetle skutecznie niezakwestionowanych przez skarżących ustaleń postępowania zakończonego decyzją MWINB, wszelkie próby legalizacji przedmiotowej rozbudowy ww. budynku, rozpoczętej przez skarżących w 2008 r. zakończyły się niepowodzeniem. Jednocześnie skarżący dokonali zamiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu po jego rozbudowie, albowiem rozbudowana część budynku była wykorzystywana na cele usługowe – wynajem pokoi gościnnych, które organy zakwalifikowały jako świadczenie usług hotelowo-pensjonatowych. Zmiana ta została uznana za niezgodną z obowiązującymi na danym terenie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten należy uznać za słuszny w sytuacji, gdy stosownie do treści § 3 ust 3 pkt 3 mpzp, na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 3.M/U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, obowiązuje "zakaz lokalizacji usług innych niż usługi gastronomiczne, handlu, ochrony zdrowia, edukacji, banki, biura, oraz drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze". W świetle przedstawionych ustaleń, które nie zostały podważone przez skarżących, nie sposób uznać, ażeby rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadłe w przedmiotowej sprawi w sposób oczywisty naruszały przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., który stanowił podstawę prawną wydanego nakazu, bądź też by naruszały rażąco inne normy tej ustawy. Skarżący w żadnym razie nie uzasadnili, z jakich przyczyn w ich przekonaniu doszło w sprawie do rażącej obrazy art. 52 Pr.bud., który to zarzut został wyartykułowany w skardze. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego) wyraźnie wskazuje, że obowiązek, o którym mowa m.in. w art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. mógł być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przy czym jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, kolejność ta nie jest przypadkowa. W pierwszym rzędzie rzeczony obowiązek powinien być bowiem nałożony na inwestora, jako sprawcy tego naruszenia. To przede wszystkim inwestor jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. W kontrolowanej sprawie zostało ponad wszelką wątpliwość wykazane, że inwestorami nielegalnej rozbudowy budynku na działce nr ewid. [...], byli skarżący, wobec czego prawidłowo orzeczony obowiązek został nałożony na nich, jako sprawców przedmiotowej samowoli. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi, wskazujących na nieprecyzyjne określenie w decyzji PINB zakresu nakazanych prac budowlanych (rozbiórki). W tym kontekście po pierwsze należy zauważyć, że wbrew wywodom skargi, organ powiatowy w wydanym rozstrzygnięciu jednoznacznie określił obiekt budowlany - budynek mieszkalny z częścią usługową położony na działce nr ewid. [...], do którego odnosi się to orzeczenie. Jednocześnie brzmienie wydanego nakazu jasno wskazuje, że nakazem rozbiórki objęta została "rozbudowana część" tego obiektu. Jak słusznie przyjął GINB, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy jest więc oczywiste, że orzeczony nakaz rozbiórki odnosi się wyłącznie do rozbudowanej części obiektu budowlanego, tj. tej jego części, której budowa nie była objęta pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] lipca 1984 r., znak: [...]. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił także ocenę GINB, który wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie musi co do zasady określać szczegółowego opisu sposobu i technicznych aspektów wykonania robót rozbiórkowych. Niezbędne i kluczowe jest jedynie wskazanie w takiej decyzji przedmiotu rozbiórki, tj. jaki obiekt budowlany lub jego część ma zostać rozebrany. Postulat ten – w ocenie tutejszego Sądu – spełniają badane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, wobec czego nie istnieją przeszkody natury prawnej ani faktycznej, które uniemożliwiałyby wykonanie nałożonego obowiązku. Nie bez racji sami skarżący podnoszą, że wykonanie prac rozbiórkowych powinno być "powierzone osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku". Niemniej powyższe świadczy wyłącznie o tym, że z uwagi na charakter i zakres prac budowalnych koniecznych do zaplanowania i realizacji, rozbiórka wymaga fachowej wiedzy specjalistycznej, nie zaś, że działanie takie jest technicznie wykluczone. Prawidłowo dostrzegł to organ centralny wyjaśniając, że metoda i kwestie techniczne wykonania tego obowiązku nie są przedmiotem oceny dokonywanej na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz mogą podlegać badaniu wyłącznie przy analizie projektu rozbiórki, który skarżący powinni opracować przed przystąpieniem do realizacji wydanego nakazu. W związku z powyższym GINB zasadnie podniósł, że określenie sposobu rozbiórki należy już do samych zobowiązanych, ewentualnie osób, którym jej wykonanie zostanie przez nich powierzone. W przekonaniu Sądu, orzeczony w tym zakresie obowiązek jest czytelny i zrozumiały, nie narusza prawa, natomiast ewentualne trudności techniczne przy realizacji nałożonych obowiązków należy oceniać li tylko z punktu widzenia wykonalności decyzji ostatecznej. Jednakże jak już wyjaśniono, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak NSA m.in. w wyrokach z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1103/17, LEX nr 2463057; z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17, LEX nr 2635997; zob. też M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2020). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela powyższe poglądy i uznaje je za własne. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanego przypadku wskazać trzeba, że w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów i okoliczności pozwalających sądzić, że nałożony decyzją PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...] i utrzymany w mocy decyzją MWINB z [...] października 2020 r. obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego z częścią usługową, na działce nr [...], był niewykonalny już w dniu wydania ww. rozstrzygnięć i jego niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący nie wykazali wystąpienia tego rodzaju okoliczności w dniu orzekania przez GINB, ani też w skardze do tutejszego Sądu. Mając na uwadze powyższe, GINB prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie niewykonalność decyzji nie zachodzi. Sąd nie dopatrzył się poza tym, aby decyzja MWINB oraz decyzja organu powiatowego, były obarczone którąkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustosunkowania wymaga ponadto zarzut skargi dotyczący wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB, który odmówił stwierdzenia nieważności jedynie decyzji MWINB z [...] października 2020 r., podczas gdy – jak wskazują skarżący – ich wniosek obejmował także żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., nr [...]. I ten zarzut – w ocenie tutejszego Sądu – okazał się całkowicie błędny. Trzeba bowiem podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmowany jest pogląd, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu II instancji, stanowi formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 87/11, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 40/22, LEX nr 3360682, por. też wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15, CBOSA). Dlatego uznaje się, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06, LEX nr 283275, tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl. LEX/el. 2023). Dopiero jeżeli okaże się, że decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności, została wydana przez organ II instancji, to organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności jest również uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta dotknięta jest także jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39, tak też: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opubl. LEX/el. 2022). Stąd w sytuacji, gdy wniosek skarżących obejmował żądanie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu I, jak i II instancji, ustalenie, że decyzja organu odwoławczego nie była dotknięta żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wykluczało możliwość niejako odrębnej analizy występowania tych nieprawidłowości wyłącznie w odniesieniu do decyzji organu stopnia podstawowego. W takim przypadku nie można również zasadnie twierdzić, jak chciałby tego autor skargi, że nie doszło do "rozpoznania istoty sprawy w całości" przez GINB. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.