VII SA/Wa 517/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr 21/21, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania W S – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] nakładającą obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez m.in. dokonanie wymiany: drzwi wejściowych do lokalu nr [...] z klatki schodowej na drzwi o odporności ogniowej El 60; kratek wentylacyjnych do kanałów wentylacyjnych na przeciwpożarowe klapy odcinające o odporności ogniowej EIS 120; okna w linii pasa oddzielania ppoż na okno o odporności ogniowej El 60 oraz zabezpieczenie przejścia instalacji wodno-kanalizacyjnej do szachtów instalacyjnych lub w stropie między parterem a I piętrem w klasie odporności ogniowej min. El 60, wg zaleceń określonych w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 12 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że PINB 4 lipca 2018 r. przeprowadził kontrolę, która wykazał, że w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] na parterze znajduje się lokal mieszkalny nr [...] przy lokalu usługowym [...], w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna. W celu połączenia ww. lokali w ścianie konstrukcyjnej wykonano otwór, wykonany na etapie budowy później zamurowany. W lokalu nr [...] znajduje się sala konsumpcyjna, toaleta dla klientów, zaplecze socjalne i magazynowe. Wejście od klatki schodowej zachowano. Oba lokale są własnością Ł i M T. PINB nałożył na inwestorów obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych co do zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz normami. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty Postanowieniem z [...] marca 2020 r. organ przedłużył termin wykonania obowiązku do 20 maja 2020 r. Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego organ stwierdził, że ww. roboty stanowią przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i zostały wykonane samowolnie, co uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie z art. 50-51 Pr. bud. Inwestorzy złożyli szereg opracowań technicznych, dotyczących spornych robót. Odnośnie zarzutu nieprawidłowej izolacji akustycznej organ wskazał, że zgodnie z opracowaniem z 3 grudnia 2018 r. ścianę międzylokalową pokryto dodatkową matą sprężystą z płytą gipsowo - kartonową spełniającą PN-B 02151-03:2015, a opracowanie z 22 lutego 2019 r. wskazuje, że materiał stropu z dodatkową masą sprężystą (styropiany) również spełnia ww. normę. Pomiary wydajności i badania akustyczne układu wentylacji wykazały, że wydatki powietrza w pomieszczeniach są zgodne z przyjętymi wartościami w granicach dopuszczalnych odchyleń PN i założeniami ilości powietrza wg. projektu. Poziomy dźwięku odpowiadają PN. Instalacja mechaniczna wyciągowo- nawiewna spełnia założone w projekcie wydatki powietrza i nieznaczne przekroczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach +/-10%" (str. 7 opracowania). [...]WINB podkreślił, że autorzy opracowań posiadają kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność zawodową. W aktach nie ma dokumentów podważających ww. ustalenia, a ich zakwestionowanie wymagało kontrdowodu, którego skarżąca nie przedstawiła. Ponadto, połączenie lokali nie powoduje konieczności zwiększenia ilości miejsc postojowych dla budynku. Na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, jednak zgodnie z decyzją z [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zespołu budynków przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]i części [...]) wskaźniki parkingowe określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla II strefy zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej wynoszą 25-38 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług i 1 miejsce na 1 mieszkanie, nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania. Według organu nie zwiększono ilości lokali usługowych w budynku, a jedynie przyłączono lokal mieszkalny do usługowego. Nie zwiększyła się liczba lokali usługowych, to nie naruszono ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że w opinii z 12 grudnia 2018 r. rzeczoznawca ds. zabezpieczeń ppoż stwierdził, że lokal nr [...] po adaptacji został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL III i musi spełniać określone warunki, które zostały szczegółowo wymienione : drzwi wejściowe do lokalu [...] z klatki schodowej muszą mieć min. odporność ogniową El 60, kratki wentylacyjne powinny stanowić przegrodę odcinającą, oddzielającą strefę objętą pożarem od pozostałych części budynku, należy je wymienić na przeciwpożarowe klapy odcinające o min. odporności ogniowej EIS120. Ponadto należy wykonać "zewnętrzną pionową ścianę wysokości kondygnacji, szerokości 30 cm w klasie odporności ogniowej REI 120, ustawioną w sposób prostopadły do ściany zewnętrznej lokalu na granicy z lokalem mieszkalnym. Ściana powinna być wcięta w ścianę zewnętrzną budynku, aż do części murowanej i zaizolowana materiałem niepalnym np. wełną mineralną o grubości spełniającej warunki izolacyjności dla tej części budynku lub należy zapewnić 2 m pas oddzielenia pożarowego między lokalem nr [...] a lokale z nim graniczącym. W tym celu należy wymienić 2 m pas izolacji (styropian) na ścianie zewnętrznej lokalu nr [...], liczony od granicy z sąsiadem (lokalem mieszkalnym) na izolację niepalną np. wełnę mineralną na pełnej wysokości kondygnacji. Dodatkowo okno w linii pasa oddzielania pożarowego powinno być wymienione na okno o min. odporności ogniowej El 60, w pasie tym nie mogą znajdować się nawiewniki lub należy je zabezpieczyć w klasie odporności ogniowej El 60, ponadto należy zabezpieczyć przejścia instalacji wodno-kanalizacyjnej do szachów instalacyjnych lub stropie pomiędzy parterem a I piętrem w klasie odporności ogniowej min. El 60." Z notatki z 10 marca 2019 r. wynika, że w lokalu nr [...] wymieniono izolację ze styropianu na ścianie zewnętrznej tego lokalu na izolację termiczną z wełny mineralnej zgodnie ze sztuką budowlaną. Wskazał, że wykonane roboty stanowią przebudowę, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, zatem należało zbadać, czy inwestor dysponuje zgodą właściciela budynku. Niemniej Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie kwestionowała robót, co m.in. potwierdza pismo z 26 marca 2019 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła W S wnosząc o: uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot kosztów postępowania oraz nakazanie złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i architektoniczno-budowlanej całości robót z orzeczeniem technicznym zawierającym projekt ewentualnych zmian i przeróbek w ww. lokalach i częściach wspólnych budynku, dokonanej przez uprawnioną osobę. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 38 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pr. bud., przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przeprowadzenie wadliwego postępowania w trybie 51 ust. 1 pr. bud.; - art. 51 ust. 1 pr. bud poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania naprawczego skutkującego nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; - art. 71 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy adaptacja lokalu nr 104 na cele działalności gastronomicznej stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu i wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W szczególności skarżąca poddała w wątpliwość ustalenia i uchybienia organów uniemożliwiające funkcjonowanie lokalu, jako gastronomicznego, niezależnie od obowiązków nałożonych na inwestorów w zakresie nieprawidłowej izolacji akustycznej, braku odpowiednich zabezpieczeń przeciwpożarowych, niewyjaśnienie kwestia ogródka przynależnego do lokalu nr [...], negatywny wpływ na otoczenie (hałas, drgania). Zdaniem strony, organ lakonicznie odniósł się do faktu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy. Nadto, roboty ingerują w części wspólne budynku, wpływają na jego dotychczasowe użytkowanie i stan techniczny, zatem mogą mieć wpływ na zmianę udziałów w częściach wspólnych, a więc zmian w księdze wieczystej nieruchomości i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącej konieczna jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jaki istotnym naruszeniem przepisów postępowania. . Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2019r. nakładająca obowiązek doprowadzenia – we wskazany sposób - do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną badanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W tej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Analiza akt sprawy bowiem wskazuje, że zachodzi konieczność doprowadzenia opisanych, samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowe zatem było zastosowanie przez organy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50–51 Prawo budowlane nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane. Różnica polega tylko na tym, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane (a od 19 września 2020r. art. 48 b ust. 3 pkt 2) wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12). (zob. wyrok NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; z 3.07.2012 r. II OSK 755/11; z 1.02.2013 r. II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13 – dostępne w CBOSA). Z uwagi na to, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi - co do zasady - czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości wspólnej – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wylegitymowanie się inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Generalnie przez części wspólne budynku rozumieć należy: ściany nośne, stropy, dach, piony wodne, kanalizacyjne czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców. Wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zatem zgody wspólnoty mieszkaniowej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wykonane roboty budowlane dotyczyły przebudowy polegającej na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] z lokalem usługowym[...] i obejmowały m.in. przebicie ściany konstrukcyjnej pomiędzy lokalami, a więc ingerowały w części wspólne ww. budynku, co obligowało organ do żądania przedstawienia przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto, zakres nałożonych obowiązków obejmuje zalecenia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż określone w 12 grudnia 2018 r., a więc wykonanie zewnętrznej pionowej ściany wysokości kondygnacji, szerokości 30 cm o odporności ogniowej REI 120, ustawionej prostopadle do ściany zewnętrznej lokalu na granicy z lokalem mieszkalnym, wciętej w ścianę zewnętrzną budynku, aż do części murowanej i zaizolowana materiałem niepalnym np. wełną mineralną o grubości spełniającej warunki izolacyjności dla tej części budynku bądź zapewnienie 2 m pasa oddzielenia pożarowego między lokalem nr [...] a lokale z nim graniczącym, co również niewątpliwie ingeruje w części wspólne budynku. Tymczasem organy ograniczyły się do wskazania, że w toku postępowania Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie kwestionowała wykonanych robót, co m.in. potwierdza pismo z 26 marca 2019 r., pomijając przy tym, że pismo to stanowi wyłącznie niewiążącą informację zarządcy nieruchomości. Tym samym usprawiedliwiony był zarzut skargi, że organy nie zbadały, czy inwestorzy uzyskali stosowną zgodę Wspólnoty mieszkaniowej, jak i argumentacja, że ingerencja w części wspólne budynku będzie mieć wpływ na zmianę udziałów w częściach wspólnych, a więc również zmian w księdze wieczystej nieruchomości, czego skutkiem z kolei powinno być naliczenie odpowiednich opłat za korzystanie z części wspólnych budynku. Zdaniem Sądu, nie została również dostatecznie uzasadniona kwestia, czy po adaptacji lokali na cele gastronomiczne zapewniono wymaganą ilości miejsc postojowych, która zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Nie poddaje się zatem ocenie ogólne przytoczenie wskaźników parkingowych wskazanych w z decyzji z [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla zespołu budynków przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] i części [...]). Wprawdzie nie zwiększono ilości lokali usługowych w przedmiotowym budynku, ale niewątpliwie zwiększyła się ich powierzchnia, co wymagało przedstawienia stosownych rozważań w tym zakresie. Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. Rzeczą organów będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Natomiast wbrew zarzutowi skarżącej, organ nie naruszył art. 71 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Ugruntowane jest bowiem w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor, zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, nie zaś art. 71a - por. Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 71a P.b., WK 2016, podobnie Artur Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 71a P.b., LEX/el. 2016. Pogląd taki wyrażany jest także w orzecznictwie: por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 962/11, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 119/07, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie II OSK 2577/15 (CBOSA). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.