VII SA/Wa 520/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2024 r. nr 65/24 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 8 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2023 r., wstrzymujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid., [...] położonej w miejscowości P., gmina S. MWINB wskazywał, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie powyższego budynku PINB w M. w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w 23 marca 2023 r. ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny konstrukcji murowanej, dający się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 13,11 m x 12,97 m, z dachem dwuspadowym i lukarną od strony południowo-zachodniej, krytym blachodachówką, orynnowany. Od strony południowo-zachodniej w poziomie poddasza znajduje się lukarna. Główna bryła budynku posiada wymiar 13,11 m x 9,67 m, natomiast od strony południowo-zachodniej znajduje się część budynku o wymiarze rzutu 5,54 m x 3,30 m, z kolei od strony północno- wschodniej znajduje się zadaszone wejście do budynku ze schodami. W budynku w poziomie parteru wyodrębniono: z wejściem od strony północnej - wiatrołap, pokój, garderobę, kuchnię, łazienkę o wysokości w świetle od 2,42 m do 2,57 m; z wejściem od strony południowej - ganek o wysokości w świetle 2,40 m, kotłownię o wysokości w świetle 3,06 m, korytarz, łazienkę, kuchnię, pokój o wysokości w świetle od 2,70 m do 2,72 m. W poziomie strychu wyodrębniono sześć pomieszczeń o wysokości w świetle od 2,33 m do 2,46 m. Wysokość ścianki kolankowej wynosi od 0,58 m do 0,65 m. W budynku znajdują się dwie komory piwniczne o wysokości ok. 0,70 m i stryszek o wysokości 0,53 m. Pomieszczenia w poziomie strychu zostały wykończone. Budynek usytuowany w odległości 16,97 m mierząc w kierunku wschodnim do istniejącego ogrodzenia oraz w odległości ok. 7,77 m mierząc od ściany zadaszenia do istniejącego ogrodzenia od strony północno-wschodniej. Budynek podłączony do zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego w odległości 3,63 m od południowo-wschodniego naroża bryły głównej budynku. Obecny podczas czynności kontrolnych M. B. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...) właścicielem nieruchomości jestem od listopada 2005 roku. Budynek od strony północnej ogrzewany jest kominkiem z płaszczem wodnym, a od strony południowo - wschodniej jest piec na węgiel i drzewo. Budynek jest wyposażony w zbiornik na nieczystości ciekłe. Budynek powstał w latach 1960, bliżej 1962, a inwestorem byli Państwo B. i S. T. Na prace budowlane przy budynku dokonałem zgłoszenia w dn. 29.03.2021 r. (...)". W dniu 5 kwietnia 2023 r. do akt sprawy organu powiatowego załączono wycinki archiwalnych ortofotomap. PINB w M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. o udostępnienie uwierzytelnionej kopii zgłoszenia na prace budowlane przy w/w budynku, o którym wspomniał M. B. Odpowiedzi udzielono w piśmie z 22 maja 2023 r. Kolejno, PINB wystąpił do Urzędu Gminy S. o udzielenie informacji na temat dokumentacji projektowej (pozwolenie na budowę/użytkowanie) przedmiotu postępowania, a następnie wystąpił do Starostwa Powiatowego w M. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przedstawienie historii zmian naniesień geodezyjnych na mapach dotyczących obiektu oznaczonego symbolem "m1" położonego jw. Jednocześnie, PINB w M. zwrócił się do Archiwum Państwowego w S. o udzielenie informacji na temat dokumentacji projektowej (pozwolenie na budowę/użytkowanie) opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Po uzyskaniu niezbędnych informacji i pozyskaniu materiału geodezyjnego, organ I instancji postanowieniem z [...] października 2023 r. wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S., informując jednocześnie skarżącego o możliwości złożenia - w określonym terminie - wniosku o legalizację ww. obiektu, a także o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. B. MWINB pismem z 4 grudnia 2023 r. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie zdjęć lotniczych sprzed 1994 roku (w szczególności z lat 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku) dla terenu w/w działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S. Odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. MWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. MWINB podkreślił, że nie budzi wątpliwości zakwalifikowanie przez PINB w M. obiektu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S. jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Potwierdzają to ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 marca 2023 r. oraz wykonana na miejscu dokumentacja fotograficzna (zaobserwowano obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundament i dach). Funkcja budynku nie jest kwestionowana przez skarżącego. Przechodząc następnie do daty zakończenia budowy tego obiektu, co ma znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego, MWINB stwierdził, że obecny podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 marca 2023 r. M. B. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...)Budynek powstał w latach 1960, bliżej 1962 (...)". Podobnie wskazał w złożonym odwołaniu podnosząc, że "Nie znam dokładnej budowy ww. budynku mieszkalnego. (...) Moim zdaniem mogły to być lata 1960-1962. Natomiast moje rodzeństwo uważa, że ok. 1950 r. (...) w roku 1997 uwidoczniona została rozbudowa przedmiotowego budynku o ganek. Nie wiem dokładnie kiedy nastąpiła ta rozbudowa, ale wydaje mi się, że ganek istniał na długo przed 1997 r. (mógł być to rok 1992 lub 1993) (...) W dniu 29 marca 2021 r. dokonałem zgłoszenia (...) remontu budynku (...) obejmującego wymianę pokrycia dachowego. Po uzyskaniu milczącej zgody organu (...) wymieniłem pokrycie dachowe (...) Od strony południowej, wykonałem niewielką lukarnę". MWINB wskazał, że z archiwalnych ortofotomap (zgromadzono mapy z lat 1958, 1980, 1997, 2020, 2022) wynika, iż: w roku 1958 na północny-zachód od obecnej lokalizacji przedmiotu postępowania istniał budynek usytuowany prostopadle do biegnącej od strony północnej drogi; w roku 1980 ww. budynek został rozebrany, a obok niego tj. od strony północno-wschodniej powstał budynek usytuowany równolegle do biegnącej od północy drogi, który jest przedmiotem postępowania; w roku 1997 od strony południowej w/w budynku zaobserwować można dodatkowe zadaszenie (wskazuje na to również ortofotomapa z roku 2020); w roku 2022 oprócz dodatkowego zadaszenia od strony południowej zaobserwować można również zadaszenie od strony północnej oraz zmianę konstrukcji dachu tj. jego podniesienie od strony południowej. Organ zaznaczył też, że szkic polowy nr 1 (nr KERG: 3281-61/1994), szkic polowy nr 8 (nr KERG: 3281- 69/1995), analogowa mapa zasadnicza (nr sekcji 274.131.114), mapa z projektem podziału (nr KERG: 3281-61/94) - wszystkie dokumenty z 1994 r. potwierdzają istnienie przedmiotu postępowania (obiekt oznaczony jako jednokondygnacyjny) bez dodatkowego zadaszenia od strony południowej jak i północnej. Również szkic polowy nr 9 z 2011 r. (nr KERG: 3281-1521/2011) potwierdza istnienie przedmiotu postępowania (obiekt oznaczony jako jednokondygnacyjny) wraz z dodatkowym zadaszeniem od strony południowej (brak zadaszenia od strony północnej), zaś kartoteka danych ewidencyjnych i opisowych budynku wskazuje na zakończenie budowy obiektu oznaczonego nr 1 na szkicu numeracji budynków w 1931 r. (obiekt jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy 144 m2). W ocenie MWINB z powyższego wynika, że budowa budynku będącego przedmiotem postępowania została zakończona po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. Sporny budynek w obecnej lokalizacji wykazany jest na ortofotomapie z 1980 r. Zaznaczono, że ortofotomapa z roku 1958 nie ukazuje przedmiotu postępowania, a jedynie umiejscowiony obok jego obecnej lokalizacji (tj. patrząc na północny-zachód) budynek usytuowany prostopadle do biegnącej od strony północnej drogi, który został rozebrany (obiekt ten nie widnieje bowiem na ortofotomapie z 1980 r.). Skoro zatem przedmiot postępowania istnieje na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina S., co najmniej od roku 1980, za wątpliwe należy uznać zapisy kartoteki danych ewidencyjnych i opisowych budynku, która wskazuje na zakończenie budowy obiektu oznaczonego nr 1 na szkicu numeracji budynków (co odpowiada lokalizacji spornego obiektu) w roku 1931 (jak wskazano wyżej przedmiot postępowania w roku 1958 jeszcze nie istniał). Organ zauważył, że ww. kartoteka opisuje pod pozycją 1 budynek jako obiekt o powierzchni zabudowy 144 m2, podczas gdy główna bryła przedmiotu postępowania posiada powierzchnię zabudowy ok. 126,77 m2, co również się ze sobą nie pokrywa. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że co najmniej od 1997 r. od strony południowej spornego budynku zaobserwować można dodatkowe zadaszenie tj. ganek (vide: protokół czynności kontrolnych), co świadczy o jego rozbudowie (jak wskazano, materiał geodezyjny z roku 1994 r. nie potwierdza istnienia ww. zadaszenia). Opisane zadaszenie tj. od strony południowej wykazane jest również na szkicu polowym nr 9 z 2011 r. oraz ortofotomapie z 2020 r. Co istotne, ortofotomapa z 2022 r. potwierdza istnienie, oprócz dodatkowego zadaszenia od strony południowej również zadaszenia od strony północnej oraz zmianę konstrukcji dachu tj. jego podniesienie od strony południowej, w wyniku czego powstała dodatkowa kondygnacja obiektu (poddasze użytkowe - vide: protokół czynności kontrolnych). MWINB podkreślił, iż na każdej z map/szkiców przesłanych przez organ geodezyjny obiekt wykazywany jest jako jednokondygnacyjny. Powyższe przeczy twierdzeniom skarżącego, który wskazuje, że przedmiot postępowania powstał w latach 1960-1962. Ganek, jak podnosi skarżący w odwołaniu, nie mógł powstać w latach 1992-1993, skoro nie jest on widoczny na materiale geodezyjnym z roku 1994. Powyższe, w ocenie MWINB, doprowadziło do zastosowania przez PINB M. w tej sprawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, wskazując na ciąg samowoli budowlanej (prace budowlane przy obiekcie polegające na budowie prowadzone były po dniu wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., w wyniku których budynek osiągnął obecne parametry i kształt). MWINB zaznaczył, że legalizacji podlega końcowy efekt zrealizowanej od początku samowolnie inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". MWINB zauważył, że w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadne zatem było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie MWINB, sentencja postanowienia organu I instancji odpowiada dyspozycji ww. przepisu. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie zalegalizowania samowoli budowlanej. Dalsze czynności w sprawie zależeć będą od stanowiska skarżącego. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w zażaleniu, MWINB wskazał, że sam fakt nieodnalezienia dokumentacji dotyczącej w/w budynku, przy braku jakiegokolwiek śladu/wzmianki o jej istnieniu nie może stanowić podstawy do uznania, że przedmiot postępowania nie stanowi samowoli budowlanej. Skoro zbiory w archiwum istnieją, to uznać należy, że gdyby pozwolenie na budowę uzyskano, to zostałoby ono odnalezione, a to nie miało miejsca. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza dokonanie rozbudowy oraz wykonanie prac, w wyniku których powstała dodatkowa kondygnacja obiektu (poddasze użytkowe). W skardze złożonej na postanowienie MWINB M. B. zauważał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy postanowienie obarczone wadą nieważności. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w M. - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., a także o umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego w postaci oświadczenia B. W., na okoliczność okresu wzniesienia przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazywał, że w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2023 r. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez jego pradziadków B. i S. T. około 1960 r. Właścicielem tej posesji stał się na podstawie darowizny ustanowionej przez rodziców w okresie od listopada 2005 r. Odkąd tylko pamięta ten budynek istniał i był użytkowany. W budynku tym mieszkali jego pradziadkowie, babcia z dziadkiem oraz ojciec skarżącego. W kolejnych latach dom zamieszkiwany był też przez matkę skarżącego oraz jej dzieci, a od 2020 r. zamieszkał w nim skarżący ze swoją żoną oraz córkami. Z uwagi na wiek i stan powyższego budynku, zmuszony został go wyremontować. Wymienił pokrycie dachowe. Nie dokonał wymiany więźby dachowej, tym samym wysokość budynku jak i spadki połaci nie uległy zmianie. Wykonał tylko niewielką lukarnę. Położył też płytki podłogowe, pomalował ściany, miejscami na ścianach ułożył boazerię, wymienił drzwi wewnętrzne i zewnętrzne, poprawił schody zewnętrzne. W Starostwie Powiatowym w M. uzyskał ustną informację, iż roboty te stanowią bieżącą konserwację i nie wymagają pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Podkreślał, że nie budował przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a tylko go wyremontował. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęte jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 stycznia 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2023 r. w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji murowanej o wymiarach 13,11x12,97 m, z piwnicą i strychem, znajdującego się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina S. wraz z poinformowaniem o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy asumptem do wdrożenia powyższej procedury było stwierdzenie w trakcie przeprowadzonej kontroli, potwierdzonej wynikami oględzin z dnia 23 marca 2023 r., istnienia na działce nr ew. [...] w miejscowości P., gm. S., murowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym i lukarną od strony południowo-zachodniej. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, w budynku znajduje się korytarz, kotłownia, łazienka, kuchnia, pokój. W poziomie strychu wykonano przegrody, które wydzielają pomieszczenia o wysokości w najwyższym punkcie od 2,33 m do 2,46 m. Budynek ma dwie komory piwniczne i stryszek (wys. 0,53 m). Organy zakwalifikowały obiekt jako budynek jednorodzinny o powierzchni ok. 45 m2.. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. W takiej sytuacji kontrola legalności działań organów nadzoru winna rozpocząć się od sprawdzenia prawidłowości dokonanej kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu powstałego samowolnie. W sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały wymogu przechowywania pozwolenia na budowę, to jego nieprzedstawienie w późniejszym postępowaniu dotyczącym zrealizowanego obiektu budowlanego nie przesądza o zaistnieniu samowoli budowlanej, lecz wymaga przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, celem zgromadzenia dowodów związanych z procesem inwestycyjnym, a następnie dokonania wnikliwej oceny zebranych dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (zob. wyroki NSA z dnia: 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, 29 września 2020 r. II OSK 1465/20 i powołane tam orzeczenia). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ugruntowane jest też w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub jego następcy po kilkudziesięciu latach nie są w stanie udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową, należy w sposób jednoznaczny wykazać w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z 21 września 2017 r. II OSK 1290/16, z 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14). W rozpoznawanej sprawie organy dołożyły wszelkich starań celem ustalenia legalności działań przy obiekcie budowlanym istniejącym już w 1931 r. Jak udokumentowano, do 1994 r. istniał parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarze ok. 13,20m x 9,60m. W wyniku modernizacji przeprowadzonej w 1997 r. dokonano rozbudowy budynku początkowo z jednej, a następnie z obu stron oraz, co obrazuje ortofotomapa z 2022 r., wykonano lukarnę od strony południowo-zachodniej. Ze szkiców zagospodarowania terenu wynika, że budynek był jednokondygnacyjny, brak również zadaszenia od strony północno-wschodniej. Zawarte w aktach protokoły z czynności kontrolnych, szkic sytuacyjny z naniesionymi wymiarami obiektu, a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna, ewidentnie wskazują na istnienie w budynku dwóch kondygnacji w rozumieniu wynikającym z definicji ujętych w § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Powyższe wskazuje, że część robót budowlanych przy obiekcie budowlanym dokonano w warunkach samowoli budowlanej. Zgłoszenie dokonane 29 marca 2021 r. dotyczyło jedynie zmiany pokrycia dachu i wyznaczało datę końcową prac wykonywanych przy obiekcie budowlanym. Powyższe pozwala przyjąć, że doszło do ciągu samowolnie wykonywanych prac budowlanych przy obiekcie, które odpowiadały pojęciu rozbudowy, na które należało uzyskać pozwolenie na budowę. Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle zaś art. 3 pkt 7a ww. ustawy, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak np. NSA w wyroku z 10 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1254/18). Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część; w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras, i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych: funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym. Wykonane prace przy istniejącym budynku jednokondygnacyjnym powyższym przesłankom odpowiadają, wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę udzielanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, przy czym okolicznością bezsporna pozostaje, że inwestor obowiązku tego nie dochował. Zasadnie zatem organ zastosował w sprawie tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane i wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej – art. 48 ust. 3 ustawy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację wykonanych prac przy przedmiotowym budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ nie dopuścił się wskazywanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie stwierdzenie mogło uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu wyjaśnić należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a. Zobowiązany jest również uwzględnić, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie mógł zatem przesłuchać wskazywanego świadka, czy uwzględnić złożonego oświadczenia, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie dowody i wnioski o przeprowadzenie dowodów strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo to ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.