VII SA/Wa 525/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.Z., W. M. i A. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. - [...] – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń A. H., A. Z.. i W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. [...], nakładające obowiązek złożenia do [...] stycznia 2018 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] o pomieszczenie w piwnicy ww. budynku od strony zachodniej, z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót na budynek sąsiedni na działce nr [...] – umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Z ww. przepisu wynika, że sprawa nałożenia powyższego obowiązku dotyczy interesu prawego podmiotów, o których mowa w art. 81 c ust. 1 cyt. ustawy, a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. GINB podkreślił, powołując się na utrwalone orzecznictwo, że interes prawny do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane ma wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego: Inne podmioty, w tym właściciele nieruchomości sąsiednich, nie mają interesu prawnego do kwestionowania postanowienia zobowiązującego do dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, a więc osoba trzecia w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy (wyroki NSA: z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, z 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11, z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2106/11. Ponieważ A. H. oraz A. Z. i W. M. nie należą do kręgu uczestników procesu budowlanego dotyczącego ww. obiektu budowlanego, to nie posiadają interesu prawnego do złożenia zażalenia. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zarzuty zażaleń nie mogły zostać zatem merytorycznie rozpoznane. Skargę na powyższe postanowienie złożyli: A. H., A. Z.i W. M. wnosząc o jego uchylenie jako naruszające prawo, tj.: a) art. 124 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem wydanie decyzji z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, b) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego w sytuacji, gdy nie została ustalona i powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia, a organ wskazał jedynie, że taka podstawa istnieje; c) art. 81c ust. 3 Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje zażalenie. Skarżący szczegółowo przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania naprawczego dotyczącego rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego. Zdaniem skarżących, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że interes prawny do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma wyłącznie uczestnik procesu budowalnego. Art. 81c ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że na postanowienie to przysługuje zażalenie i w żaden sposób nie definiuje kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia. W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów uprawnionych do ich wniesienia, jednak art. 81c ust. 3 takiego ograniczenia nie zawiera. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez krąg stron postępowania w ramach którego wydano postanowienie na podstawie art. 81c ust. 3. Dalej skarżący podkreślili, że w praktyce i orzecznictwie przyjęte jest, że postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego już postępowania lub też w celu zebrania materiału uzasadniającego wszczęcie postępowania. Przyjmuje się, że przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego wystąpi uzasadniona potrzeba dostarczenia określonych dokumentów. Jest zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi ustawy. Postępowanie, w zakresie którego podejmowane jest postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 może być częścią innego postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego lub postępowania kontrolnego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie postępowania (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. 2016, art. 81c). Nie można zatem przyjąć, że co do zasady w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego prowadzone jest jakieś samodzielne i odrębne postępowanie. Skarżący podnieśli, iż w zależności od danego przypadku, krąg stron postępowania może być różny. Wyznacza go charakter tego postępowania oraz jego przedmiot. Równocześnie strony postępowania nie można utożsamiać z adresatem konkretnego rozstrzygnięcia. Adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być w określonych przypadkach wyłącznie określony podmiot (np. wnioskodawca), co nie oznacza, że tylko on jest stroną postępowania. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, decyduje interes prawny lub przepisy prawa materialnego wyznaczające krąg stron określonego postępowania. Skoro postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wydano w toku innego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia na takie postanowienie tylko do adresatów postanowienia. Zdaniem Skarżących, osoby biorące udział w charakterze stron w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych. Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. Niedopuszczalna jest praktyka, która pozwala prowadzić postępowanie dowodowe poza udziałem którejkolwiek ze stron postępowania. W tej sprawie organy podkreślały, że postanowienie to ma celu pozyskanie informacji niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem ma ono charakter dowodowy. Postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku wznowionego postępowania w sprawie legalności rozbudowy ww. budynku, w którym skarżący są stronami. Organ II instancji, ani Sąd orzekający wcześniej nie kwestionował legitymacji procesowej Skarżących w postępowaniu głównym. Dlatego organ II instancji zobowiązany był rozpoznać zażalenia merytorycznie. Zdaniem skarżących, art. 81c ust. 2 ww. ustawy powinien mieć zastosowanie tylko w razie uzasadnionych wątpliwości, czyli takich, które nie mogą być wyjaśnione przez organ. Wątpliwości takie muszą być uzasadnione i wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej. W każdym razie z uzasadnienia postanowienia powinno wynikać o jakie uzasadnione wątpliwości chodzi i z czego one wynikają (por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt: II OSK 684/14). W postanowieniu z [...] listopada 2017 r. organ odwołuje się do powstałych wątpliwości, jednak nie wyjaśnia, skąd te wątpliwości pojawiły się akurat na tym etapie postępowania, ani w jaki sposób ich wyjaśnienie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy, że postępowanie toczy się od 3 lat i wcześniej organ ich nie sygnalizował. W zaskarżonym postanowieniu organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podaje wyłącznie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a.. Z żadnego z tych dwu przepisów nie wynika, dlaczego skarżącym nie przysługuje prawo do złożenia zażalenia. Przepisy te określają tylko jak organ może orzec, po wcześniejszym ustaleniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w świetle zgromadzonych materiałów. Uchybienie to narusza również art. 124 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ do powołania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a ponadto trudno stwierdzić, czy uzasadnienie spełnia wymogi art. 124 § 2 k.p.a., bowiem GINB odnosi się do przepisów prawa, których nie przywołał jako podstawy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., którym organ po zapoznaniu się z zażaleniami m.in. skarżących, umorzył postępowanie zażaleniowe uznając nie mają legitymacji do zakwestionowania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada nakładającego, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rzeczą Sądu było zbadanie prawidłowości stanowiska organu odwoławczego dotyczącego kwestii sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter objętego zażaleniem postanowienia, którym nałożono obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych, a podstawę którego stanowił art. 81c ust. 2 cyt. ustawy. Ustawodawca w art. 81c Prawa budowlanego, przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jak zauważyli i sami skarżący, postanowienie wydane w powyższym trybie ma wyłącznie charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, bądź jest elementem wyjaśnienia okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok NSA z 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05, LEX nr 289261 wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/2008; Lexis.pl nr 2475082; wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/2002). Postanowienie to nie kończy zatem postępowania w sprawie. Na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie podejmuje żadnych merytorycznych rozstrzygnięć, a więc nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To wyłącznie adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego) inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14, publ., orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie obowiązek przedłożenia oceny technicznej został nałożony na inwestorów: Gminę [...], W. C. i T. C., jako adresatów decyzji Starosta[...]decyzją z [...] marca 2005 r., nr [...] udzielającej ww. podmiotom pozwolenia na m.in. remont i rozbudowę budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "[...]" na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w , w trakcie realizacji których istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że żadne inne osoby, w tym skarżący, nie miały interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na to postanowienie, gdyż nie ma ono żadnego wpływu na ich sytuację prawną. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, przyjęcie przez GINB, że skarżący nie legitymują się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art.81c ust.2 Prawa budowlanego, należało zatem uznać za zasadne. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 81c ust.2 ww. ustawy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - okaże się, że zażalenie wniósł podmiot, który twierdzi, że posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie bądź zażalenie. Jeżeli w wyniku rozpoznania zażalenia organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 119), wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, wyd. C.H.BECK, W-wa 2006 r., tezy do art. 134). Prawidłowo również – wbrew zarzutom skargi - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w podstawie prawnej powołał tylko art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Art. 138 zawiera bowiem zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy. Z tej przyczyny organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji/postanowienia o sentencji innej niż w nim wymienione. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji oznacza, że organ II instancji aprobuje podstawę prawną i ustalenia organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.