VII SA/Wa 539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nakazującą W. K. wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr ew. [...] stanowiącej drogę gminną w [...], gm. [...]. Organ wskazał, że 21 października 2011 r. podczas oględzin stwierdzono, iż na ww. działce zrealizowano ogrodzenie o łącznej długości ok. 135,21 m o zmiennej wysokości od poziomu terenu od ok. 1,72 m do ok. 2 m. W ogrodzeniu obsadzono dwie stalowe bramy wjazdowe o szerokości 7,55 m i 8,10 m. Ogrodzenie składa się ze słupków ceglanych z wypełnieniem cegłą pełną, słupków betonowych z wypełnieniem z płyt betonowych oraz słupków stalowych z wypełnieniem z blachy falistej przymocowanej do żerdzi stalowych. Z oświadczenia inwestora, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej wynika, iż ogrodzenie zbudował na istniejącym fundamencie przez wymurowane klinkierem z wykorzystaniem istniejących słupków, a na pozostałej części ogrodzenia zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Ogrodzenie pierwotne wybudował ok. 30 lat temu poprzedni właściciel, a remont obecnego ogrodzenia wykonał sam ok. 10 lat temu. Z tego względu, organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, które [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na skutek zażalenia W. B., uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie wykonano na działce stanowiącej drogę gminną bez zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. Słusznie zatem organ powiatowy zastosował art.49b ustawy. Następnie wskazał, że działkę [...] zaliczono do dróg gminnych Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Obecnie działka stanowi własność Skarbu Państwa, a Gmina [...] wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o nabycie jej na własność. Dodał, powołując się na orzecznictwo, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem technicznym, zatem art. 49 b ustawy znajdował zastosowanie. Organ zaznaczył, że możliwość legalizacji, zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Wobec tego, że obiekt narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) organ powiatowy zasadnie odstąpił od legalizacji i wydał nakaz rozbiórki. Nadto, usytuowanie ogrodzenia jest sprzeczne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z map ewidencyjnych wynika bowiem, że szerokość działki [...] wynosi ok. 4 m, a z akt wynika, że ogrodzenie zawężyło tą drogę o ok. 1,50m, co spowodowało, że obecnie przejazd wynosi ok. 2,5 m. Odnosząc się do zarzutów W. K. organ wskazał, powołując się na orzecznictwo, że "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy dotyczy tylko robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. W toku tego rodzaju prac budowlanych mogą być stosowane wyroby budowlane inne niż użyte w remontowanym obiekcie. Wymóg "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny". Pojęcie "remontu" nie może być zatem rozszerzane na odbudowe, czy przebudowę obiektu budowlanego. Nie jest bowiem remontem ogrodzenia wymiana elementów drewnianych na metalowe lub betonowe, gdyż tego rodzaju roboty budowlane nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego. Skargę na powyższą decyzję złożył W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, w celu uzupełnienia materiału i wydania ponownej decyzji. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu ze zgromadzonego materiału w sprawie uchwały Rady Gminy [...] z [...].02.2005 r. odnośnie ustanowienia drogi gminnej na działce nr [...], przesłuchanie w charakterze świadka ówczesnego Wójta Gminy [...] D. K. za zgodą którego naprawiał ogrodzenie na działce w 2000 r., kiedy działka nie graniczyła z żadną drogą bo jej nie było, oraz o dopuszczenie dowodu z postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Skarżący podniósł, że oba organy błędnie zastosowały Prawo budowlane oraz niewłaściwie zinterpretowały stan faktyczny, przez co podjęły błędne decyzje. Oświadczył, że W. B. nie ma żadnego interesu prawnego, by występować jako strona, gdyż samo stwierdzenie, że ww. obiekt oddziaływuje na jego nieruchomość nie jest wystarczającym argumentem by być stroną. Błędne zdaniem skarżącego są twierdzenia organów, że wykonał ogrodzenie na działce nr [...] stanowiącej drogę gminną, gdyż droga ta powstała uchwałą Rady Gminy [...] dnia [...] lutego 2005 r., podczas gdy cokół i ogrodzenie stojące na tej działce wykonano 20 lat temu w polu, a remont ogrodzenia za zgodą Wójta Gminy wykonano ponad 12 lat temu. Skarżący zaznaczył, iż organ I instancji nie wykonał żadnych pomiarów szerokości drogi i wysokości ogrodzenia, gdyż droga nadal ma 4 m szerokości. Dodał, że Rada Gminy ustanawiając drogę gminną na tej działce nie miała żadnych zastrzeżeń do jej szerokości, jak i wysokości ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nakazującą wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr ew. [...] stanowiącej drogę gminną. Przystępując do wyjaśnienia zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie przede wszystkim wskazać trzeba, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione przez skarżącego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, a ponadto na działce nr ew. [...] w [...], obecnie zaliczonej uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. do dróg gminnych. Wymóg dokonania zgłoszenia wynika bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zrealizowanie ogrodzenia nie tylko na działce, do której skarżący nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, ale i jednocześnie stanowiącej drogę dojazdową, choć w dacie realizacji ogrodzenia tj. w 20Q0r. jeszcze nie gminną przesądzało, zarówno o trybie w jakim winno toczyć się postępowanie, jak i o tym, że nie była możliwa legalizacja tak usytuowanego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, ogrodzenie wzniesione na działce nr [...], do której inwestor nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego należy traktować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 cyt. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że w opisanym przypadku zapewnia ono możliwość użytkowania obiektów istniejących na działkach inwestora zgodnie z ich przeznaczeniem. W konsekwencji zastosowanie w sprawie - jak słusznie przyjęły organy - znajdował art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (...). Nadto, stosownie do ust. 2 art. 49 b Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni. m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4. Dokumenty wymienione w art. 30 ust. 2, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %: 1) w miejscach, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3, oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc, zapewniających dojazd i wyjazd; 2) na odcinku o długości 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o których mowa w § 12 ust. 6 pkt 2. Z ustaleń organu powiatowego wynika natomiast, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, w tym protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 października 2011 r. oraz materiał fotograficzny, że ogrodzenie zwężyło drogę gminną o ok. 1,50 m, a jej szerokość obecnie wynosi ok. 2,5 m. Nadto, na fakt zawężenia spornej drogi do ok. 2 m wskazywał również uczestnik postępowania W. B. na rozprawie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym. Zaznaczyć również trzeba, że skarżący nie miał podstaw do złożenia niezbędnego do zalegalizowania ogrodzenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej, skoro nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego do działki drogowej nr ew. [...]. W związku z powyższym, pomimo że zasadą, wynikającą z ust. 2 art. 49 b prawa budowlanego, jest legalizacja samowoli "zgłoszeniowej", organ prawidłowo nałożył obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia w rozpatrywanej sprawie. Chybione są również twierdzenia skarżącego, że wykonał remont, a nie budowę ogrodzenia. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tak więc, aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05, LEX nr 194342). Nie można zatem traktować jako remontu robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje, a w wykonaniu tych robót powstaje nowy obiekt, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342 czy wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - LEX nr 516082). W konsekwencji remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, LEX nr 706012). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym oświadczenia samego skarżącego, wynika natomiast, że w części wzniósł on ogrodzenie wykorzystując istniejący fundament i słupki, a na pozostałej części ogrodzenia zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem, że skarżący dokonał tylko remontu istniejącego ogrodzenia. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała również podnoszona przez skarżącego okoliczność realizacji ogrodzenia przed dziesięcioma laty tj. w 2000r., bowiem obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 2) został wprowadzony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997r.). Przy czym z pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r. wynika, że w Archiwum Państwowym w [...] odnaleziono decyzję "Urzędu Miejskiego w [...]" z dnia [...] lutego 1988r. (nr [...]), którą zatwierdzono podział działek nr od [...] do [...] na działki [...], [...], [...] i [...] (odpowiadającej obecnej działce nr [...]).Kserokopię tej decyzji okazał uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 27 maja 2013r. Zgodnie z jej treścią, działka [...] została wydzielona jako droga dojazdowa do działek [...], [...], [...]. Tak więc pomimo, że w dacie popełnienia samowoli działka nr. [...] nie była drogą gminną, to niewątpliwie był drogą dojazdową do ww. działek i jednocześnie miejscem publicznym. W związku z powyższym skarżący w 2000r. nie zrealizował ogrodzenia na swojej działce oraz już wówczas istniał wymóg uzyskania zgłoszenia na budowę tak usytuowanego ogrodzenia, wbrew wywodom podniesionym w odwołaniu. Podobnie Sąd ocenił kolejny zarzut skargi, o braku interesu prawnego W. B. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania posiada nieruchomość (nr [...]) na końcu drogi gminnej, zatem jej zawężenie przez budowę ogrodzenia, nie tylko stwarza niebezpieczeństwo w przypadku konieczności przejazdu służb ratowniczych, ale może również stanowić przeszkodę w uzyskaniu pozwolenia na budowę żłobka. W piśmie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013r. W. B. oświadczył, że w dniu [...] sierpnia 2012r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na budowę żłobka, jednak ze względu na brak drogi pożarowej nie będzie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe świadczy jednoznacznie, że W. B. posiada interes prawny w niniejszej sprawie, którego źródłem są ww. wymienione przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Odnosząc się na koniec do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołany przepis wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu przed sądem administracyjnym nowych dowodów, ograniczając je tylko do dowodów uzupełniających - a więc takich, które nie były przedstawione i ocenione przez organy i tylko dowodów z dokumentów, a przeprowadzenie takich dowodów uzależnione jest od potrzeby wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka ówczesnego Wójta Gminy [...]. Nadto, dopuszczenie dowodu "ze zgromadzonego materiału w sprawie Uchwały Rady Gminy [...] z [...].02.2005r. odnośnie ustanowienia drogi Gminnej na działce nr [...]", jak również dopuszczenie dowodu z akt sprawy tj. z postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r. (włączonego do akt administracyjnych) pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.