VII SA/Wa 54/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ II instancji", "SKO w W.") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego nr [...] w postaci podświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie i wysokości całkowitej ok. 8, ustawionego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W. na terenie dzielnicy M., w ramach legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 22 grudnia 2020r. A. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, usytuowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. O. w Dzielnicy [...]. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 85430 m2, terenu podlegającego przekształceniu 25 m2. Po przeanalizowaniu zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego Zarząd Dzielnicy M. [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej ze względu na niespełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p"). Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne usytuowane jest w pasie zieleni ogródków działkowych, tworzących jedno z głównych powiązań przyrodniczych W. Konstrukcja stalowa budowli jest nieproporcjonalna w stosunku do elementów zagospodarowania działek, przytłacza gabarytami i wyróżnia się na tle otaczającej przestrzeni. Jest to element niedopasowany do charakteru miejsca. Ponadto organ I instancji uznał, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa, komunikacyjna i rekreacyjna, znajdują się wielkogabarytowe nośniki reklamowe, niemniej wśród wyżej wymienionych reklam nie ma takich, które byłyby posadowione legalnie. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że na analizowanym obszarze nie ma ani jednego wielkopowierzchniowego nośnika reklamowego w formie tablicy na wysokim slupie, zrealizowanego legalnie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. A. z siedzibą w W. zarzucając wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej od odległości wymaganej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") co jednoznacznie wpłynęło na ustalenia, co do istniejącej zabudowy oraz co do nowej zabudowy. Zarzuciła ponadto błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy Skarżącej będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji. Skarżąca podniosła również okoliczność błędnego przyjęcia przez organ, że przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnej relacji przestrzennej z istniejącymi w otoczeniu obiektami. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania SKO w W. decyzją z [...] października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), nie wymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Analizując przedmiotową sprawę organ II instancji wskazał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem, tj. działka nr [...], wynosi 85 430 m2 , natomiast sam teren podlegający przekształceniu 25 m2. Jednocześnie przedmiotowa działka, na której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy im. O. , graniczy z kilkoma drogami publicznymi - ulicą O., W., R. i N.. Wejścia (furtki) do ww. ogrodu wyznaczone są w kilku miejscach. W tej specyficznej sytuacji uprawnione było przyjęcie za front wskazanej działki południowo-zachodnią granicę (u zbiegu ulicy O. i ul W.), o długości 55 m, z której odbywa się główne wejście na działkę, a w konsekwencji stosowne, zgodnie z ww. rozporządzeniem, wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Równocześnie SKO w W. wskazało, że w obszarze analizowanym nie ma obiektów mogących stanowić kontynuację zabudowy w zakresie funkcji, gdyż w całym obszarze analizowanym nie ma ani jednego legalnie posadowionego nośnika reklamowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie samowolnie usytuowanych obiektów na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy wskazał również, istniejące w terenie obiekty zostały wybudowane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, to oznacza, że zostały zrealizowane samowolnie, a zatem nielegalnie. SKO w W. podkreśliło również, że przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na podstawowe relacje przestrzenne oraz wprowadza chaos wizualny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S.A. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej wydanie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez określenie granic obszaru analizowanego w odległości wielokrotnie mniejszej od odległości wymaganej w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, co jednoznacznie miało wpływ na wielkość obszaru analizy i ustalenia, co do istniejącej zabudowy oraz ustaleń, co do nowej zabudowy; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy Skarżącej będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji istniejącej na działkach sąsiednich, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji usługowej; - art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oparcie się na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, podczas gdy prawidłowa analiza powinna uwzględniać okoliczność, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej lub bezpośrednio z nią sąsiadujące są przeznaczone także na zabudowę usługową, a ich obecna zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i w skutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji wydania jej z wieloma uchybieniami powodującymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r.,poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a.( t.j. Dz.U z 2022r., poz. 329), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy M. [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego nr [...] w postaci podświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie i wysokości całkowitej ok. 8 m, ustawionego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W. na terenie dzielnicy M.. Inwestor A. S.A. z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już nośnika reklamowego w ramach legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Przypomnieć należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach. Jak słusznie podnosi się w judykaturze, wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (wyrok NSA z dnia 05.12.2017 r., sygn. akt II OSK 436/17). Działka na której posadowiony został przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. O. w Dzielnicy [...]. Jak słusznie ustaliły organy, powierzchnia terenu objętego wnioskiem, tj. działka nr [...], wynosi 85 430 m2, natomiast sam teren podlegający przekształceniu 25 m2. Jednocześnie przedmiotowa działka, na której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy im. O., graniczy z kilkoma drogami publicznymi - ulicą O., W., R. i N.. Wejścia (furtki) do ww. ogrodu wyznaczone są w kilku miejscach. Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jako teren inwestycji należy przyjąć cały obszar działki (v. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 sygn. akt II OSK 1205/17, z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2363/12) - w niniejszej sprawie działki nr ew. [...]. Zdaniem Sądu nie można przyjąć poglądu, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy może być ograniczony tylko do części działki. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. A zatem trzykrotność frontu działki będzie liczona jako trzykrotność tej linii (granicy działki), która przylega do drogi z której będzie główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Za front działki inwestycyjnej organ I instancji uznał południowo-zachodnią granicę (u zbiegu ulicy O. i ul W.), o długości 55 m, z której odbywa się główne wejście na działkę, a w konsekwencji obszar analizowany ustalono zgodnie z ww. rozporządzeniem. Odnosząc się do zarzutu skargi należy wyjaśnić, że być może zgodnie z twierdzeniem skarżącej spółki główny wjazd na działkę nr ew. [...]odbywa się od ul. N., co zdają się potwierdzać dołączone do skargi fotografie, jednak nie czyni to nieprawidłowymi ustaleń organów, że główne wejście na teren przedmiotowej działki znajduje się właśnie u zbiegu ulicy O. i ulicy W., stanowiących południowo-zachodnią granicę działki. Należy bowiem pamiętać, że alternatywa wyrażona się przez słowo "lub" w przepisach prawa łączy np. kilka przesłanek w ramach hipotezy, gdy z każdej z nich może wynikać dyspozycja. Można po nią sięgać także, jeśli wybór pomiędzy przesłankami nie wyklucza pozostałych, zaproponowanych opcji. W tym miejscu przytoczyć wypada Uchwalę Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt. [...] , w której stwierdzono, że spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną (nierozłączną) i stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] marca 2006 r. sygn. akt [...], a w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2006 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że "lub" wyraża "alternatywę łączną, czyli dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem". Zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także ze wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub". Jednocześnie organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu zbadania części przestrzeni publicznej pod kątem funkcjonalnym i kompozycyjnym. Ustalił funkcje obiektów kubaturowych w granicach analizowanego terenu oraz lokalizacje wszystkich nośników reklamowych i oznaczył je na załączniku graficznym niniejszej decyzji. W granicach obszaru analizowanego znajduje się funkcja mieszkaniowa, usługowa, komunikacyjna i rekreacyjna. Odnosząc się do zgodności rozstrzygnięć organów z zasadą dobrego sąsiedztwa, podkreślić należy, że sporną inwestycję stanowi nośnik reklamowy, a zatem tylko inne nośniki reklamowe mogą stanowić do niego odniesienie. W obszarze analizy znajduje się 12 wielkogabarytowych nośników reklamowych ( w tym A. nr [...], będący przedmiotem niniejszego postępowania), z których żaden nie został posadowiony legalnie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zasadnie więc organy przyjęły, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednego legalnie posadowionego nośnika reklamowego, który mógłby stanowić odniesienie dla oceny ciągłości funkcji zabudowy. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1/11, LEX nr 1107605, zgodnie z którym "przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki". Podobne stanowisko, wyrażone zostało również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 48/20, LEX nr 3009570 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17, LEX nr 2441203. Podkreślić także należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne usytuowane jest w pasie zieleni ogródków działkowych, tworzących jedno z głównych powiązań przyrodniczych W. Tymczasem reklamy nie są, co do zasady, obiektami które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania, nie pełnią funkcji obiektów kubaturowych badanych na analizowanym obszarze oraz nie są uzupełnieniem funkcji usługowych na danym terenie. Forma danego obiektu wymusza ocenę, czy realizacja działalności usługowej o określonym charakterze na analizowanym obszarze odbywa się przy bezpośrednim dostępie mieszkańców do danych usług, czy osób przebywających na danym terenie. Właściciel nośnika reklamowego świadczy bezpośrednio usługę jedynie na rzecz podmiotu, który się reklamuje. Oddziaływanie nośnika ze zmienną treścią reklamy ma charakter pośredni, niezwiązany z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb użytkowników danego terenu. Obiekt budowlany tego typu, należy więc traktować jako dodatkowy element istniejącego zagospodarowania. Sąd w pełni podziela również ocenę , że przedmiotowy nośnik co potwierdza również dokumentacja fotograficzna, sprawia wrażenie przypadkowego elementu zagospodarowania terenu, nie harmonizuje z otoczeniem i jest przykładem korzystania z nieruchomości z naruszeniem ładu przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja nie wpływa pozytywnie na zachowanie ładu przestrzennego wprowadzając chaos w zastany miejski , ale równocześnie zielony krajobraz Historycznego Ogrodu Działkowego im. O. wpisanego jako obszar do gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...]. Uznając, że obiekt zaburza istniejący ład przestrzenny, należy uznać, że zaistniała negatywna przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić także wypada, że zgodnie z art. 53 ust. i 9 u.p.z.p., istnieje obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym zarządcą drogi. A contrario przyjąć należy, że projekt decyzji odmownej nie podlega uzgodnieniu. Innymi słowy, zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi byłoby więc możliwe, gdyby zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. Konkludując stwierdzić należy, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi jego zasadami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.