VII SA/Wa 554/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy); Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pani M. J. i Pana M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...].12.2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że GINB decyzją z dnia [...].12.2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...].07.2009 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] Nr [...] z dnia [...].05.2009 r., nakazującą Pani M.l. i Panu M.J. rozbiórkę basenu o wymiarach 12,60 m x 8,80 m, wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S., bez pozwolenia na budowę. Pani M. J. i Pan M.J. wnieśli w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku oraz ponownej analizie akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kpa. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 Kpa.  W niniejszym postępowaniu ponownej weryfikacji pod kątem obarczenia wadą nieważności podlega decyzja [...] WINB z dnia [...].07.2009 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...].05.2009 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy w dniu 02.12.2008 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. S.znajduje się basen z dnem betonowym o ścianach murowanych z kamienia (grubość ścian ok. 0,5 m) o wymiarach zewnętrznych konstrukcji 12,60 x 8,80 m i głębokości od ok. 2 do 2,5 m. Według oświadczenia inwestora — p. J., powyższy basen został wybudowany w 1995 r. (...) Pani M.i Pan M.J. oświadczyli, że rozpoczęli budowę obiektów bez pozwolenia na budowę, ponieważ nie mogli otrzymać pozwolenia ze względu na brak odrolnienia działki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 - wyjątków od tej zasadny, które jednak nie dotyczą robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Stosownie do art. 3 Prawa budowlanego - Ilekroć w ustawie jest mowa o: - robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); - budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6). Następnie organ wskazał, że budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną skutkującą procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym - Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Jednakże, jeżeli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W przedmiotowej sprawie PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2009 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na Panią M. .l. i Pana M. J. obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: - zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta i osoby sprawdzającej projekt), - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże inwestorzy nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, która jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane — W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W związku z powyższym organ powiatowy decyzją z dnia [...].05.2009 r., nakazał rozbiórkę basenu, wybudowanego na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. S.. Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego - W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzją o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 08.12.201 Ir., sygn. akt II OSK 1757/10). Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że [...] WINB badaną decyzją z dnia [...].07.2009 r., prawidłowo utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...].05.2009 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki. W rezultacie organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (na który wskazują Skarżący), zgodnie z którym - Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 07.10.2010r., sygn. akt II OSK 1355/09). Jednakże zauważono, że jak wynika z akt sprawy PINB [...] pismem z dnia 12.12.2008 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie przedmiotowego basenu, dlatego bezpodstawne są zarzuty Skarżących, dotyczące prowadzenia postępowania bez jego wszczęcia. W związku z niniejszym rozstrzygnięciem GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących. Skargę na tę decyzję złożyli M. J. i M. J. Zaskarżonej decyzji zarzucili w skardze naruszenie: 1. Art. 28 w związku z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez brak zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego, co stanowi o rażącym naruszeniu procedury administracyjnej i skutkuje, że postępowanie nie zostało wszczęte, 2. Art. 233 w związku z art. 61 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu procedury doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu na skutek złożenia skargi przez osoby trzecie, poprzez uznanie, że nie zachodzi taka konieczność, pomimo, że nigdy nie zostało doręczone, 3. Art. 7, art. 68, art. 69, art. 77, art. 107 § 2-5 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieuzasadnione ograniczenie prawa strony przy sporządzaniu protokołu brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie rozpatrzenia wniosków skarżących., 4. Błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na tym, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez uprzedniego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przypadku gdy postępowanie prowadzone jest wobec Nas z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej co narusza zasadę konstytucyjną demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne; Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest nakaz rozbiórki basenu o wymiarach 12,60 m x 8,80 m, wybudowanego na działce nr ew. [...] we wsi K., gm. S., bez pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 P. b. zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 P. b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P. b.). Stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 obowiązkiem właściwego organu administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W niniejszej sprawie bezspornym było, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony na żadnym etapie postępowania, a ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin spornej nieruchomości, sporządził stosowną dokumentację oraz ustalił, że budowy dokonano w 1995 r. bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2009 r., zobowiązał skarżących do przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: • zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; • 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta i osoby sprawdzającej projekt), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże inwestorzy nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, która jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Skarżący złożyli jedynie pismo Urzędu Gminy S. z dnia 20 stycznia 2009 r., znak: [...], stanowiące zaświadczenie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S.z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] dla działki nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. S. Słusznie organy uznały, że zaświadczenie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. nie jest wystarczające i nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz treści postanowienia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2009 r., nakładającego na inwestorów obowiązki, których wykonanie warunkowało możliwość legalizowania samowoli budowlanej. Jednak poza wskazaną informacją Skarżący nie podjęli dalszych działań w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli kompletu żądanych dokumentów niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. Skarżący nie wystąpili również do organu o przedłużenie terminu do przedłożenia kompletu dokumentacji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P. b. wskazuje, ze ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakująca dokumentację. Brzmienie cytowanego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P. b. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 959/12 LEX nr 1299634; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn II OSK 308/07 LEX nr 468750; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 441/06 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że Skarżący przedłożyli jedynie, informacje o przeznaczeniu przedmiotowego terenu w studium natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji nie dostarczyli. W tej sytuacji, skoro Skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P. b., organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P. b., co też uczynił, a organ II instancji prawidłowo takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wskazane wyżej decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu były obarczone wadą nieważności. Z tego względu decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności były prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut wskazujący na wszczęcie i prowadzenie sprawy dotyczącej legalizacji obiektu bez wiedzy i udziału Skarżących. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że Skarżących zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ( co wykazał GINB ), brali udział w czynnościach procesowych, otrzymali decyzję PINB oraz skorzystali z przysługującego im prawa do złożenia odwołania. Podkreślić należy, iż w na tym etapie postępowania nie podnosili tego rodzaju zarzutów. Nie może też zasługiwać na uwzględnienie zarzut dotyczący negatywnych konsekwencji dla Skarżących z powodu nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji legalną budowę poprzedzić winna decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący taką decyzją również nie dysponowali. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.