VII SA/Wa 563/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014r. sprawy ze skargi E. D., D. M. K, W. O. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie nadania kategorii drodze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zaliczono do kategorii dróg gminnych ul. F. (pozycja [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2003r.), II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Miasta [...] solidarnie na rzecz E. D., D. M. K., W. O. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2422/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2817/12 oddalający skargę E. D., D. M. K. i W. O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nadania kategorii drodze, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] września 2003 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W dniu 29 października 2009 r. E. D., D. M. K., W. O. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę. Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie: – art. 7 ust. 3 w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie do kategorii gminnych dróg publicznych drogi, której własność nie należy w całości do [...]; – art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę niestanowiącą w całości własności [...]. W skardze skarżące domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim zaliczono do dróg gminnych ulicę F. (pozycja [...] Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2003 r.). Na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosły o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci m.in.: – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 2008 r. na okoliczność następstwa prawnego po T. O.; – zawiadomień o zmianie w rejestrze gruntów z 24 stycznia 2012 r. na okoliczność prawa własności (współwłasności) skarżących działki o numerze [...] o powierzchni [...] m² w obrębie [...], stanowiącej fragment ulicy F. oraz na okoliczność władania ww. nieruchomością przez Prezydenta [...] i przeznaczenia nieruchomości pod drogę. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że uchwałą z [...] września 2003 r. Nr [...] – pod pozycją [...] Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] z [...] września 2003 r. – Rada Miasta [...] zaliczyła ulicę F. w W. do kategorii dróg publicznych, co w ich ocenie jest rażąco sprzeczne z prawem. Wyjaśniły, iż fragment ulicy F. w W. stanowi działka nr [...] o powierzchni 244 m². Działka ta stanowiła własność T. O., a obecnie stanowi własność skarżących w udziałach po 1/3. Nadto działka ta nigdy nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, nie została również nabyta przez [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). T. O. nigdy nie utracił prawa własności tej nieruchomości, co potwierdzają również dane w rejestrze gruntów (nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej). Tymczasem działka została w ramach zaskarżanej uchwały zaliczona do kategorii dróg publicznych. Skarżące podniosły, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach niestanowiących własności gminy. Do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest bowiem (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżące, stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), interesu prawnego wskazały, że wynika on z przysługującego im prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz treści art. 140 k.c., kreujących granice prawa własności. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż nadanie ulicy F. kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie [...] zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r.). Zauważył także, iż w przypadku spornej działki nie został dopełniony wymóg zawarty w ust. 3 art. 73 ww. ustawy stanowiący, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody". Według obecnego stanu nie został spełniony powyższy wymóg. Zbadania wymaga również kwestia ewentualnego zasiedzenia spornej działki przez [...]. Bez względu na powyższe, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżące nie wykazały należycie tytułu własności do działki nr ew. [...], ani tym samym interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...]. Wypis z ewidencji gruntów stanowi jedynie zbiór informacji i nie posiada waloru przypisanego księgom wieczystym, tj. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie organ wskazał, iż działka będąca przedmiotem skargi z jednej strony przylega do rowu melioracyjnego, a z drugiej do działki o nr ew. [...] ([...]) należącej do E. D.. Działka [...], jest ogrodzona i stoi na niej budynek mieszkalny. Z powyższego wynika, że działkę [...] odłączono w przeszłości od działki [...], właśnie na cele drogowe, ale do tej pory nie utworzono dla niej księgi wieczystej. Organ zauważył także, iż nigdy wcześniej skarżące, ani też ich poprzednicy prawni, nie zgłaszali roszczeń do gruntu użytkowanego obecnie, jako droga gminna, jak i nie opłacali podatku gruntowego od tej działki. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. działający w imieniu skarżących pełnomocnik złożył do akt sprawy pismo z 19 czerwca 2013 r., celem wykazania interesu prawnego skarżących wraz z kserokopią zawiadomienia o zmianie w ewidencji gruntów z 24 stycznia 2012 r., kserokopią księgi wieczystej nr [...] oraz mapą. W piśmie został zawarty wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wniesionym przez skarżących powództwem o ustalenie prawa własności działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2817/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D., D. M. K. i W.O. na zaskarżoną uchwałę, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] podjęta w dniu 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych, w zakresie w jakim zaliczono do dróg gminnych ulicę F. (pozycja [...] Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 4 września 2003 r.). Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) stanowi akt prawa miejscowego. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych droga gminna stanowi drogę publiczną. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W tych okolicznościach zaliczenie do dróg gminnych, drogi która nie jest własnością gminy narusza art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazana w skardze uchwała, jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu skarżące nie wykazały w sposób należyty interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [...]. Nie można bowiem uznać, że informacje zawarte w kserokopiach wypisów z Rejestru Gruntów z 24 stycznia 2012 r. dotyczących działki nr [...] oraz wskazującego jako współwłaścicieli działki nr [...] skarżące, jak i przedstawionej Sądowi kserokopii księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością T. O. (poprzednika prawnego skarżących), a z której to nieruchomości, jak wynika z przywołanego wyżej wypisu, pochodzi działka o nr [...], w sposób niewątpliwy, potwierdzają istnienie prawa własności skarżących do działki nr [...], a w konsekwencji istnienie ich interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej w skardze uchwały. Skarżące nie przedstawiły bowiem dokumentu potwierdzającego istnienie tytułu własności działki nr [...] przysługującego im samym lub też T. O.(zmarłemu w dniu 7 września 2007 r.) w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze złożonej kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału [...] z [...] marca 2008 r. wydanego w sprawie [...] wynika następstwo prawne skarżących po T. O.. Brak jest jednak dowodu, na podstawie którego stwierdza się istnienie prawa własności nieruchomości. Sąd zauważył jednocześnie, że Rada Miasta [...] nie wykazała istnienia po jej stronie prawa własności do spornej działki. Nie można bowiem podzielić poglądu, iż gmina nabyła prawo własności do tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten dotyczy bowiem nieruchomości zajętych pod drogi przed 31 grudnia 1998 r., podczas gdy zajęcie spornej nieruchomości pod drogę gminną nastąpiło na mocy uchwały z 4 września 2003 r. Wobec powyższych okoliczności, mimo braku wykazania przez Radę Miasta [...] przysługującego gminie prawa własności do działki nr [...], Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż prawo własności do tej działki przysługuje skarżącym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. wniosły E. D., D. M. K., W. O.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2422/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2817/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " zasadny jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Treść brzmienia tych przepisów w chwili podjęcia uchwały i aktualnie pozostaje bez zmian. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do zaskarżenia uchwały ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Z regulacji art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost interes prawny skarżących. W przepisach prawa materialnego konstrukcja prawna przyznania wprost interesu prawnego jednostki nie jest powszechnie przyjęta. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga analizy szeregu regulacji prawnych, a interpretowanych przy uwzględnieniu wartości poddanych szczególnej ochronie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". Przyjęta ocena naruszenia interesu prawnego skarżących nie została przeprowadzona prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenia faktyczne wykluczające interes prawny skarżących objęcia zaskarżoną uchwałą działki nr [...]. Przedstawione wypisy mają moc dokumentów urzędowych. Przy stwierdzeniu Sądu, że została przedstawiona kserokopia księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością T. O. (poprzednika skarżących), a z której to nieruchomości, jak wynika z powołanych wypisów, pochodzi działka o nr [...], przy bezspornym ustaleniu, że Miasto [...] nie ma tytułu prawnego do działki nr [...], kwestionowanie interesu prawnego skarżących nie jest zasadne. Nie jest zasadny wywód kwestionujący moc kserokopii wypisów z Rejestru Gruntów na podstawie regulacji rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), jeżeli wpis dotyczył T. O., którego następcami prawnymi są skarżące". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny , która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie należy stwierdzić, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że przyjęta przez sąd pierwszej instancji ocena naruszenia interesu prawnego skarżących nie została przeprowadzona prawidłowo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenia faktyczne wykluczające interes prawny skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestionowanie interesu prawnego skarżących nie jest zasadne w świetle przedstawionych wypisów, które mają moc dokumentów urzędowych oraz przedstawionej kserokopii księgi wieczystej nr [...] i bezspornym ustaleniu, że Miasto [...] nie ma tytułu prawnego do działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2422/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż te, których interpretacji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny; lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 294/05, lex nr 187537, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/04, lex Nr 167124). W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a. Dokonując zatem oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 15/11, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 725/09; z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 506/09; z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 156/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym przy ocenie zaskarżonej uchwały należy mieć przede wszystkim na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., w którym Sąd przesądził, że Miasto [...] nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], a zatem stwierdzić należy, że Rada Miasta nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zaliczono do kategorii dróg gminnych ul. F. (poz. [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2003 r.). W konsekwencji Rada [...] podejmując zaskarżoną uchwałę we wskazanym wyżej zakresie wydała ją z istotnym naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w osnowie niniejszego orzeczenia. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o nie wykonaniu uchwały wynika z art. 152 ustawy p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.