VII SA/Wa 580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. D. i M. D. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – część [...]. I. stwierdza nieważność § 2 pkt 9 i 11, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 pkt 6, § 7 pkt 6, § 13 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 i 7 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o nr ew. [...]. obręb [...]. położonych w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. D. i M. D. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 6 grudnia 2007 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr XX/679/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – część [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 266, poz. 9153). 2. Pismem z 10 lutego 2025 r., wezwawszy uprzednio organ do usunięcia naruszenia prawa, K. D. i M. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę w części obejmującej § 2 pkt 9 i 11, § 4 ust 1, §13 ust. 4, § 16 ust 1, a ponadto § 16 ust. 2 w zakresie słów "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej" – w zakresie, w jakim MPZP dotyczy nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M. na dz. ew. nr [...] oraz [...], obręb [...]. 2.1. Autor skargi zarzucił wydanie ww. uchwały w zaskarżonym zakresie z naruszeniem: 1) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), poprzez wprowadzenie w MPZP definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej sprzecznej z definicją wynikającą z tego rozporządzenia; 2) § 6 ww. rozporządzenia poprzez wprowadzenie w MPZP definicji wysokości zabudowy sprzecznej z definicją wynikającą z tego rozporządzenia oraz poprzez wprowadzenie definicji mającej zastosowanie wyłącznie do budynków, nie zaś do innych I obiektów budowlanych; 3) § 26 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez wykluczenie stosowania indywidualnych ujęć wody oraz nieprecyzyjne określenie dopuszczalności stosowania indywidualnych systemów usuwania ścieków, podczas gdy przepisy prawa i powszechnie obowiązującego dopuszczają taką możliwość; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139; dalej: u.z.p.), poprzez dopuszczenie zmiany linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co nie spełnia warunku ograniczenia prawa własności wyłącznie w drodze ustawy 5) naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez brak przestrzegania zasady pewności prawa i zasad poprawnej legislacji, tj. obowiązku redagowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla adresatów w zakresie, w jakim MPZP nakazuje wydzielenie działki budowlanej przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę podczas gdy MPZP nie zabrania budowy więcej niż jednego budynku na działce budowlanej; 6) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń j prawa własności bez zachowania wskazanych w tym przepisie warunków oraz bez należytego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie; zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 2.2. Skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości obejmującej dz. ew. nr [...] oraz [...], obręb [...], którą nabyli [...] października 2024 r. Nieruchomość ta w świetle ustaleń MPZP położona jest na terenie oznaczonym [...] – tereny zabudowy jednorodzinnej rezydencjalnej oraz w bardzo niewielkiej części na terenie oznaczonym [...] – tereny ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej. 2.2.1. Podkreślili, że do dziś na terenie objętym MPZP nie została wykonana sieć wodociągowa ani kanalizacyjna, co uniemożliwia zabudowę tej nieruchomości, skoro MPZP nie dopuszcza możliwości korzystania z indywidualnych ujęć wody, nawet w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. W ocenie skarżących, w zakresie korzystania z indywidualnych ujęć wody MPZP wprowadza ograniczenia dalej idące niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca radę gminy do wprowadzania takich ograniczeń w planie miejscowym. 2.2.2. W ocenie skarżących, przepisy MPZP dotyczące możliwości stosowania indywidualnych systemów usuwania ścieków są nieprecyzyjne i naruszają zarówno warunki techniczne, jak i ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, przepis ten dopuszcza stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków jedynie "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej", nie precyzując, czym są pojedyncze realizacje zabudowy. Skarżący nie wiedzą, w jaki sposób § 16 ust. 2 MPZP będzie interpretowany przez organy administracji oraz nie mogą jednoznacznie przewidzieć, czy w przypadku budowy na ich działce budynku jednorodzinnego będą mogli oni skorzystać z indywidualnego ujęcia ścieków. 2.2.3. Skarżący podali, że niezrozumiałym jest, na czym miałaby polegać dodatkowa czynność wydzielenia działki budowlanej, mająca według MPZP stanowić warunek wystąpienia o pozwolenie na budowę. Jednocześnie MPZP nie wprowadza żadnych ograniczeń co do liczby budynków lub innych obiektów budowlanych na jednej działce, ograniczenie takie nie wynika również z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zabraniają również podziału działek zabudowanych jednym lub kilkoma budynkami. Nie można więc uznać, że przepisy MPZP są jasne i klarowne dla ich adresatów, czyli dla mieszkańców podejmujących na podstawie MPZP decyzje co do zagospodarowania swojej nieruchomości oraz planujących, jakie czynności muszą podjąć przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali również, że ustalenia MPZP dotyczące wysokości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej nie tylko więc regulują kwestie już uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale również czynią to w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Skarżący wskazali ponadto, że te ustalenia MPZP nie tylko więc regulują kwestie już uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale również czynią to w sposób sprzeczny z tymi przepisami. 2.2.4. Autor skargi podniósł następnie, że to w planie miejscowym należy ustalić linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w MPZP dopuszczono "uściślenie" (a więc zmianę) przebiegu linii rozgraniczających w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a więc przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie skarżących, zmiana przebiegu linii rozgraniczających ulice lub inne ciągi komunikacyjne może doprowadzić do przeznaczenia pod drogę terenów stanowiących własność prywatną i przeznaczonych dotychczas pod inne cele (w niniejszej sprawie – pod zabudowę mieszkaniową). Tym samym dojdzie do ograniczenia, a nawet pozbawienia dotychczasowych właścicieli prawa własności. 2.2.5. W uzasadnieniu skargi stwierdzono ponadto, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących bez zachowania konstytucyjnych przesłanek ograniczenia tego prawa. Organ nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia, że wprowadzone ograniczenia były konieczne, proporcjonalne i celowe ani nie wykazał, że osiągnięcie zakładanych celów było możliwe w sposób mniej ingerujący w prawo własności. Wskutek sprzecznych z prawem i wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia przepisów MPZP właściciele działek budowlanych zostali więc de facto pozbawieni możliwości wykonywania podstawowego elementu swojego prawa, tj. zabudowy działek. Treść MPZP w zaskarżonym zakresie stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy, a ograniczenie praw skarżących jest nieproporcjonalne do jakiegokolwiek celu. 2.3. Pismem z 8 lipca 2025 r., poprzedzonym odrębnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący rozszerzyli skargę o § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 pkt 6, § 7 pkt 6 oraz §16 ust 7 zaskarżonej uchwały. Podnieśli, że te ustalenia MPZP zostały podjęte z naruszeniem: 1) § 26 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia,12 i kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wykluczenie możliwości budowy studni i korzystania z niej do zaopatrywania w wodę budynku mieszkalnego, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego dopuszczają taką możliwość; 2) art. 10 ust. 1 u.z.p. polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego i ustanowieniu w MPZP ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia, tj. określeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej; 3) art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 27 u.z.p. poprzez uchwalenie MPZP niezgodnego z treścią projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, który może być przedmiotem protestów i zarzutów oraz pozbawienie ówczesnych właścicieli nieruchomości możliwości ustosunkowania się do zmian wprowadzonych w § 6 ust. 6 oraz § 7 ust. 6 MPZP; 4) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez nakazanie odprowadzanie wód opadowych na działki sąsiednie, podczas gdy przepisy ustaw jednoznacznie tego zakazują; 5) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń prawa własności bez zachowania wskazanych w tym przepisie warunków oraz bez należytego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. 3. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o odrzucenie skargi w zakresie § 4 ust. 1 MPZP oraz o jej oddalenie w pozostałym zakresie. 3.1. Organ wyjaśnił, że działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz [...] z obrębu [...] obejmują tereny szkółki borówki amerykańskiej wraz ze szklarniami oraz uprawami. Na północ od działki ew. nr [...] znajduje się działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym należąca do skarżących, zaś na północ od działki ew. nr [...] znajdują się tereny niezabudowane. Na południe oraz na zachód od przedmiotowych działek znajdują się tory kolejowe, a za nimi obszary rezerwatu przyrody Las Kabacki im. Stefana Starzyńskiego. Zaś od wschodu działka ew. nr [...] graniczy z ul. M. – znajdującą się poza obszarem zaskarżonego miejscowego planu. Stwierdzono również, że wnioski do projektu przedmiotowego miejscowego planu wniosły tylko instytucje – nikt z mieszkańców nie złożył wniosku do przyszłego planu w wyznaczonym terminie. Ponadto, w trakcie wyłożenia projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od 22 sierpnia do 22 września 2003 r. nie wpłynął żaden protest ani zarzut dotyczący treści § 2 pkt 9 i pkt 11, § 4 ust. 1, § 13 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 i ust. 2, pomimo tego, że wszyscy właściciele nieruchomości położonych na obszarze zaskarżonego miejscowego planu zostali powiadomieni o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Oznacza to, że również poprzedni właściciele działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...] z obrębu [...] nie skorzystali z możliwości wynikającej z art. 23 i 24 u.z.p., tj. nie złożyli żadnego protestu ani zarzutu do projektu zaskarżonego miejscowego planu. 3.2. Organ podniósł, że we wniosku złożonym przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie stwierdzono, że: "2. W zakresie gospodarki wodnej: obiekty znajdujące się na terenie objętym planem powinny być zaopatrzone w wodę z miejskiej sieci wodociągowej. (...) 3. W zakresie ochrony wód: Rozwój terenów objętych planem może mieć miejsce jedynie w przypadku realizacji kanalizacji miejskiej z doprowadzeniem ścieków do oczyszczalni Południowej. Realizacja kanalizacji i oczyszczalni Południe musi być zbieżna z rozwojem urbanistycznym rejonu. Niedopuszczalne jest stosowanie rozwiązań lokalnych w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków." Z kolei we wniosku Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Dzielnicy [...] wskazano, że "przyjmuje się prowadzenie inwestycji dla zabudowy indywidualnej na terenach czasowo nieuzbrojonych w sieć kanalizacji miejskiej z możliwością czasowego odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych. Należy przestrzegać warunków, aby ilość ścieków nie przekraczała wartości uznanych za graniczne tj. 10 m3/dobę. Przy podziale działek należy zapewnić taką ich powierzchnię, aby mogły być zapewnione warunki lokalizacji dla urządzeń gospodarki wodno-ściekowej zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego". 3.3. Zdaniem organu, § 13 ust. 4 MPZP w żaden sposób nie odnosi się do obowiązku wydzielenia działki budowlanej w zależności od tego czy jest ona zabudowana jednym czy kilkoma budynkami, ale odnosi się do konieczności wydzielenia jej czyli określenia jej granic jeszcze przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Organ przywołał art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i zauważył, że wydzielenie działki budowlanej przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę ma ułatwić proces inwestycyjny w postaci m.in. określenia jej granic oraz analizę czy spełnia ona wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, infrastruktury czy wielkości, czyli czy spełnia wymogi wynikające m.in. z ustaleń zaskarżonego miejscowego planu. Z kolei z § 6 ust. 6 MPZP wynika, że na terenie [...] można dokonać zabudowy jedynie na działce budowlanej o powierzchni co najmniej 1500 m2 (§ 6 pkt 6 planu) oraz posiadającej dostęp do drogi publicznej i wyposażonej w urządzenia infrastruktury technicznej, zaś na terenie [...] na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż 750 m2 (§ 7 pkt 6 planu). Oznacza to, że na terenach [...] i [...] nie może być zrealizowana zabudowa na działkach budowlanych mniejszych niż w/w wielkości. 3.4. Organ przyjął, że przepisy zaskarżonego miejscowego planu dotyczące: definicji minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 11), zaopatrzenia w wodę jedynie z wodociągów miejskiej (§ 16 ust. 1) oraz dopuszczenie stosowania indywidualnych systemów usuwania ścieków do czasu realizacji kanalizacji, ale jedynie w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej (§ 16 ust. 2 w zakresie słów "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej") wynikają z wytycznych i uwarunkowań środowiskowych dla przedmiotowego obszaru ujętych w "Prognozie oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "N. Zachodniego"" z 2002 r. oraz z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, jak również z treści art. 10 ust. 1 pkt 4, pkt 8 i pkt 9 u.z.p. Tereny, na których znajdują się działki Skarżących, ze względu na swoje uwarunkowania, wymagają szczególnej ochrony albowiem położone są w odległości około 30-120 m od Rezerwatu przyrody Las Kabacki im. Stefana Starzyńskiego. Otulina rezerwatu pełni funkcję strefy buforowej, chroniącej cenne siedliska i gatunki przed wpływem działalności człowieka. Zbytnia ingerencja w naturalny ekosystem może doprowadzić do degradacji środowiska i naruszenia równowagi ekologicznej, zwiększając tym samym efekt wyspy ciepła oraz osłabiając zdolności rezerwatu do magazynowania wody. 3.5. Odnośnie do § 16 ust. 2 MPZP, w ocenie organu nie budzi wątpliwości, że sfomułowanie "pojedyncza realizacja zabudowy" należy odczytywać jako realizacja jednej odosobnionej inwestycji budowlanej, która nie stanowi części większego zamierzenia urbanistycznego. Tym samym, skoro § 16 ust. 2 w zakresie słów "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej" wyraźnie określa, co do jakiego rodzaju inwestycji, do czasu realizacji kanalizacji, dopuszcza się stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków, tym samym ww. ustalenie zaskarżonego miejscowego planu nie jest sprzeczne z § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ dodał, że działkach ewidencyjnych skarżących projektowana jest sieć wodociągowa. 3.6. Co do zarzutu dotyczącego definicji wysokości zabudowy, w ocenie organu skarżący nie wykazali na czym polega naruszenie ich interesu prawnego, czego de facto nie mogą zrealizować na swoich działkach w związku z określoną w zaskarżonym miejscowym planie definicją nieprzekraczalnej wysokości zabudowy. Podkreślono, że na terenach [...] i [...], na których położone są działki ewidencyjne Skarżących, zaskarżony miejscowy plan dopuszcza realizację jedynie zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Rada m.st. Warszawy wskazała również, że akty prawa miejscowego i rozporządzenia zajmują to samo miejsce w hierarchii źródeł prawa. Dodała, że dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nowelizacją ustawy obowiązującą od dnia 23 września 2023 r. ustawodawca wprowadził w § 2 pkt 30 definicję wysokości zabudowy. Oznacza to, że organ miał prawo zdefiniowania w zaskarżonym miejscowym planie pojęcia nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, skoro taka definicja na etapie procedowania zaskarżonego planu nie znajdowała się w żadnym akcie prawnym wyższego rzędu. 3.7. Żądanie odrzucenia skargi w części zostało uzasadnione przez organ przez wskazanie, § 4 ust. 1 MPZP odnosi się do linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych, a skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki, która została w zaskarżonym planie przeznaczona na teren ulic, ciągów pieszo-jezdnych czy dróg pieszo-rowerowych. Tym samym, w ocenie Organu, skarżący w żaden sposób nie wykazali posiadania interesu i prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie są ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, dążąc do wyeliminowania z porządku prawnego przepisu planu, który nie odnosi się do ich nieruchomości. 3.8. W replice na pismo skarżących zawierające rozszerzenie skargi, organ wniósł o jej odrzucenie w części obejmującej to rozszerzenie. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II OZ 844/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 4.1. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Z przepisów tych wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia obejmuje natomiast zaskarżenie aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych do 1 czerwca 2017 r., a zatem obejmuje zaskarżenie uchwały będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, analizowana skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, wystosowanym przez skarżącą do Rady m.st. Warszawy pismem z 13 grudnia 2025 r. Analizowany wymóg formalny skargi został zatem wypełniony. 4.2. W związku z rozszerzeniem skargi (pismo skarżących z 8 lipca 2025 r.), Sąd zapoznał się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie procesowym z 6 sierpnia 2025 r. i stwierdził, że również w tym zakresie skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II OZ 844/25, niemniej jednak tezy tego orzeczenia nie są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie rozstrzygniętej ww. postanowieniem NSA, strona skarżąca dwukrotnie wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym tego samego przedmiotu kontroli. Istotnie, w takiej sytuacji ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otwierałoby możliwości ponownego zaskarżenia aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jednak, pierwotne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z 13 grudnia 2025 r.) dotyczyło innych przepisów zaskarżonej uchwały niż wezwanie z 11 czerwca 2025 r., "skonsumowane" następnie rozszerzeniem skargi (pismo z 8 lipca 2025 r.). Inny zatem był przedmiot zaskarżenia możliwego na podstawie pierwotnego wezwania, inny na podstawie wezwania z 11 czerwca 2025 r. Sam zaś fakt, że wezwanie to opiera się o ten sam tytuł prawny do tej samej nieruchomości, nie skutkuje automatycznym wykluczeniem możliwości rozszerzenia skargi albo wniesienia drugiej skargi na ten sam akt prawa miejscowego – o ile dotyczy innych przepisów tego aktu. Dlatego też również w omawianym zakresie Sąd przeprowadził merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały, uznając wniosek organu o odrzucenie skargi w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 pkt 6, § 7 pkt 6 i § 16 ust. 7 zaskarżonej uchwały, za bezzasadny. 4.3. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan miejscowy), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków). 4.4. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżących, są oni współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działek o nr ew. ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] oraz [...] obręb [...] w Warszawie. Nieruchomość ta jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących jako właściciela ww. nieruchomości, albowiem regulują sposób jej zagospodarowania. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. 5. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uwzględnił, że jej ocena powinna odbywać się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2581/18 i 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12, w których podkreślono, że art. 27 ust. 1 u.z.p., jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy przewiduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca nadał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w powyższej ustawie szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego. Konsekwentnie przyjęcie, że art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie prowadzi do kolizji tych norm prawnych. W myśl zatem zasady lex specialis derogat legi generali przepisy szczególne derogują przepisy o charakterze ogólnym, ale tylko w zakresie, w którym wprowadzają one unormowania odrębne wyznaczające adresatom wzajemnie wyłączające się sposoby zachowania. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia zatem przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (por. Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6 , art. 28, Nb 269, Warszawa 2011). 6. Sąd w pierwszej kolejności zbadał przebieg procedury planistycznej. Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona uchwała podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej, dokonanej wyrokami WSA w Warszawie z 23 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/16, 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 318/19, 27 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3101/24 oraz 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3100/24. W wyrokach tych nie stwierdzono żadnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, w tym oddziałującego szerzej niż wyznaczają to granice interesu prawnego skarżących w tamtych sprawach. 6.1. Odnosząc się natomiast do uchybień zarzucanych w skardze, w ocenie Sądu, w odniesieniu do ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżących, w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszeń prawa. Skarżący wskazywali na naruszenie trybu sporządzania MPZP z uwagi na to, że § 6 ust. 7 i § 7 ust. 6 MPZP w uchwalonej treści różni się od brzmienia tych przepisów zawartych w projekcie uchwały wyłożonego do publicznego wglądu na przełomie sierpnia i września 2003 r. Jak bowiem wynika ze skargi i przedłożonych z nią dokumentów, skarżący nabyli ww. nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z [...] października 2024 r. Skoro zaskarżona uchwała obowiązywała już w dacie nabycia ww. nieruchomości przez skarżących jako prawidłowo ogłoszona we właściwym dzienniku urzędowym, to skarżący mieli (a przynajmniej przy dochowaniu należytej staranności powinni byli mieć) świadomość przeznaczenia tej nieruchomości w MPZP oraz innych ustaleń dotyczących tego gruntu, a zawartych w zaskarżonej uchwale. Z perspektywy interesu prawnego skarżących nie ma natomiast znaczenia, czy poprzedni właściciele spornej nieruchomości byli zaskoczeni treścią § 6 ust. 7 i § 7 ust. 6 MPZP ogłoszoną w dzienniku urzędowym, w porównaniu z treścią tych przepisów zawartą w wyłożonym do wglądu projekcie. Omawiane uchybienie mogłoby naruszać interes prawny tylko ówczesnego właściciela nieruchomości, nie zaś osoby, która nabyła tę nieruchomość wiele lat po zakończeniu procedury planistycznej (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1064/12). 7. Sąd stwierdził istotną sprzeczność z prawem § 2 pkt 9 i 11, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 pkt 6, § 7 pkt 6, § 13 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 i 7 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do ww. nieruchomości skarżących. 7.1. W § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały przewidziano, że "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu gruntu rodzimego do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych". W dacie podjęcia zaskarżonego MPZP obowiązywał § 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: r.w.t.), z którego wynikało, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wysokość zabudowy zdefiniowana w planie miejscowym to ze swej istoty całkowicie inny parametr niż wysokość budynku na potrzeby projektu budowlanego, o którym mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 699/10). W związku z powyższym nie można stwierdzić, że definicja wysokości zabudowy w MPZP co do zasady reguluje materię należącą do przepisów wyższego rzędu i jest z nimi sprzeczna. Definicja wysokości zabudowy ma wyłącznie charakter urbanistyczny. Wprowadzenie tego parametru w planie miejscowym ma bowiem na celu zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i zachowanie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19). Niemniej jednak w ocenie Sądu, wspomniany przepis narusza zasady prawidłowej legislacji, albowiem definiens nie odpowiada zakresowo definiendum. W członie definiowanym organ planistyczny wskazał, że definiuje "wysokość zabudowy", a w definiensie zawarł rozwiązania odnoszące się wyłącznie do "budynków". W tym zakresie doszło zatem do naruszenia zasady określoności prawa oraz reguł prawidłowej legislacji, co stanowi istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP. 7.2. Z § 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały wynika, że "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej – należy przez to rozumieć, wyrażoną w procentach, najmniejszą wielkość powierzchni działki budowlanej niezabudowaną powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, na nim oraz nad nim – nie stanowiącej nawierzchni dojazdów, dojść pieszych, pokrytej roślinnością lub wodą powierzchniową. Za powierzchnię biologicznie czynną nie uznaje się: powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki". Natomiast w świetle § 3 pkt 22 r.w.t., przez powierzchnię terenu biologicznie czynną należy rozumieć grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. W ocenie Sądu, zestawienie tych definicji prowadzi do wniosku, iż zachodzi między nimi istotna różnica m.in. co do zasad wliczania do terenu biologicznie czynnego powierzchni tarasów i stropodachów. Definicja zawarta w planie przewiduje w tym zakresie reguły bardziej restrykcyjne z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, niż definicja z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdzie dopuszcza się możliwość wliczenia do terenu biologicznie czynnego aż 50% w/w powierzchni tarasów i stropodachów. Uznać w tej sytuacji należy, że zawarta w planie definicja istotnie modyfikuje definicję zawartą w akcie wykonawczym do ustawy, co przesądza o wadliwości definicji przewidzianej w planie i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ planistyczny nie jest uprawniony do modyfikacji definicji terenu biologicznie czynnego zawartej w § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2762/18). Dlatego też należało stwierdzić, że § 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 u.z.p. 7.3. Odnosząc się do § 4 ust. 1 uchwały, który brzmi ,,Przebieg linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo - jezdnych i dróg pieszo - rowerowych może być uściślony w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych tych urządzeń przy spełnianiu wymogów określonych w Rozdziale 4. Uściślone w ten sposób linie rozgraniczające nie wymagają dokonywania zmiany Planu i mogą być traktowane równocześnie jako linie rozgraniczające terenów sąsiadujących’’ wskazać należy, że jego postanowienia naruszają ustawę tak w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały jak i obecnej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (...). Obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 u.z.p. chociaż nie wskazywał słowa ,,obowiązkowo’’ ujmował wyłączną kompetencję organu gminy do ustalenia w zależności od potrzeb linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Uznać należy zatem za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu postanowienia iż przebieg linii rozgraniczających może zostać ustalony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tym przypadku niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji do dookreślenia przebiegu linii rozgraniczających na organ inny niż rada gminy. Niedopuszczalne jest zatem aby uściślenie (zmiany) przebiegu linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych nastąpiło w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Powoduje to, że przepis § 4 ust. 1 planu pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie uchwalenia planu oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dopuszczenie możliwości "uściślenia" (zmiany) przebiegu linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej narusza kompetencje rady gminy do ustalania linii rozgraniczających a w konsekwencji może prowadzić do nieuprawnionego ograniczenia, a nawet pozbawienia prawa własności poprzez przeznaczenie prywatnych terenów pod drogi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 7.4. Zarzut odnoszący się do postanowień § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 uchwały łączy się z § 16 ust. 1 uchwały a zatem zostaną one omówione łącznie. 7.4.1. Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu, z którego wynika, że § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 planu zostały przeniesione z innego aktu prawa miejscowego jakim jest Rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. We wskazanym akcie w § 5 ust. 1 pkt 6) uregulowano zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Ponadto, obowiązującym aktem było wówczas zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 11 sierpnia 1980 r. o utworzeniu rezerwatu ,, Las Kabacki im. Stefana Starzyńskiego’ (M.P. 1980 nr 19 poz. 94). W § 14 pkt 2) wskazano na zakaz zmiany stosunków wodnych naruszających w sposób istotny warunki ekologiczne. Uwzględniono, że Plan ochrony rezerwatu przyrody Las Kabacki im. Stefana Starzyńskiego, opracowany został na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody został i przyjęty zarządzeniem RDOŚ z dnia 22 września 2016 r. a zatem po uchwaleniu planu miejscowego. Obowiązujące wówczas akty nie wykluczały budowy studni a jedynie naruszenie stosunków wodnych. Nie zawsze budowa studni musi naruszać stosunki wodne, może ona wpływać na nie lecz zależy to od rodzaju studni, głębokości jej wiercenia, czy eksploatacji. 7.4.2. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 MPZP, zaopatrzenie w wodę jest możliwe jedynie z wodociągów miejskich. Tym, samym brak realizacji przez miasto stołeczne Warszawa inwestycji w postaci wodociągu przez 17 lat, w powiązaniu z postanowieniami § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 planu, które wyłączają możliwość realizacji za pomocą głębszych wykopów indywidualnych studni powodują, że wyłączone zostało prawo zabudowy dla działki skarżących. Zgodnie z przepisami prawa inwestor może bowiem wnioskować o wydanie pozwolenia na budowę nawet pomimo braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, o której wspomina plan miejscowy tylko gdy zachodzą warunki do skorzystania z jednego z przewidzianych prawem rozwiązań zamiennych (indywidualne ujęcia wody). Z pola widzenia nie może umknąć, że organ oznaczył na rysunku planu działki skarżących jako teren pod zabudowę jednorodzinną. Co oznacza, że dopuszczalna jest realizacja zabudowy w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Zgodzić się należy, z organem, że ze względu na położenie działki w obszarze granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w otulinie rezerwatu "Las Kabacki im. Stefana Starzyńskiego’’ może ograniczyć czy zakazać dla określonych działek prawa zabudowy. Ważąc interes publiczny i słuszny interes strony powinna to jednak uczynić określając, wówczas działkę skarżących - jako działkę o przeznaczeniu innym niż pod zabudowę jednorodzinną. Takie bowiem ukształtowanie przeznaczenia terenu uprawniałoby skarżących do dochodzenia odszkodowania w związku z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.z.p. Tymczasem, miasto st. Warszawa dokonując zabiegu wyłącznie możliwości zabudowy za sprawą postanowień dotyczących braku rozwiązań tymczasowych zanim zostanie zrealizowany wodociąg wyłączyło prawo zabudowy przeznaczeniem zgodnym z planem bez jakiegokolwiek prawa do odszkodowania. 7.4.3. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Oznacza to więc, że nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej automatycznie skutkuje nieważnością planu, lecz jedynie takie, które nosi znamiona naruszenia "istotnego" (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ,,ZTP’’) będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Sankcją nieważności objęte więc będą m.in. te postanowienia, które w swej treści zawierają zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu sformułowane na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, sygn. akt II SA/Gl 501/13, wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 197/22, CBOSA). 7.4.4. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, w których ujawniła się wewnętrzna sprzeczność postanowień planu, tj. § 6 ust. 1 które dopuszcza zabudowę na działce skarżących z postanowieniami uniemożliwiającymi realizację indywidualnego ujęcia wody zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 16 ust. 1 planu, w kontekście nierealizowania inwestycji wodociągowej przez 17 lat obowiązywania planu miejscowego, przy braku uregulowania jakichkolwiek rozwiązań tymczasowych. Organ stosując zakaz realizacji indywidualnych studni i ujęć wody powinien mieć na uwadze przepisy § 26 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, które wskazują, że działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 – także telekomunikacyjnej. Oznacza to, że wyłączenie w miejscowym planie możliwości skorzystania z indywidualnego ujęcia wody, w sytuacji gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe podłączenie do zewnętrznej sieci wodociągowej pozostaje w sprzeczności z aktem prawa powszechnie obowiązującego. Organ stanowiący gminy wbrew przepisom rozporządzenia uniemożliwił skarżącym, których działka nie znalazła się od 17 lat w zasięgu zewnętrznej sieci wodociągowej wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem, stanowiąc chociażby o tymczasowej możliwości realizacji studni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażonych m.in. w wyrokach WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1740/18 oraz IV SA/Wa 1746/18), że ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym też w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności. Tego typu wada, w ocenie sądu mieści się w zakresie określonym w art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalania planu. Niniejsze ograniczenie co do zagospodarowania działki skarżących prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych i wprowadza brak jasności co do przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej o charakterze rezydencjalnym. Tymczasem, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym. Przyjęcie regulacji wewnętrznie sprzecznej w swej treści stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 143 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ,,ZTP’’), które stanowią, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. 7.5. Z § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały wynika, że "Na terenach zabudowy rezydencjalnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], obowiązują następujące zasady zagospodarowania: (...) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego". W § 7 pkt 6 MPZP przewidziano natomiast, że "na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], obowiązują następujące zasady zagospodarowania: (...) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 750 m2, dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego". W ocenie Sądu, brzmienie tych przepisów MPZP jest nieprecyzyjne i godzi w § 6 ZTP. Co prawda organ planistyczny może przyjąć, że nowo tworzone działki muszą mieć określoną wielkość dla realizacji zabudowy dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego, jednakże treść § 6 pkt 6 i § 7 pkt 6 zgodnie z jego brzmieniem odnosi się nie do nowoutworzonych działek lecz to istniejących w dacie uchwalenia planu. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja organu, że to z prognozy wpływu na środowisko, w której stwierdzono, że na rozpatrywanym terenie występują obszary i obiekty ograniczające swobodny rozwój urbanistyczny, są to: Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, stanowisko archeologiczne, strefa ochrony Skarpy Warszawskiej, kliny napowietrzające, w bliskim sąsiedztwie występują także następujące rezerwaty: Las Natoliński, Las Kabacki, Wyspy Zawadowskie, Morysin, Skarpa Warszawska, a planuje się także na części tego terenu powołanie Parku Krajobrazowo-Kulturowego Skarpa Warszawska, wynika określona wielkość działki budowlanej. Okoliczność ta jest akceptowalna jednak nie jest akceptowalne działanie wstecz przepisów dotyczących wielkości działek. Nadanie przepisom mocy wstecznej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, a oprócz tego jest również czynnością skomplikowaną z czysto technicznego punktu widzenia. Ustawodawca musi bowiem określić, w stosunku do jakich zdarzeń nakazuje stosować dane przepisy (vide: T. Bąkowski, Bąkowski Tomasz i in., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do § 51, Gdańsk 2003, Lex/el). Określenie wielkości działki pod zabudowę winno dotyczyć przyszłych podziałów ewidencyjnych, a ewentualne stosowanie norm wstecz retroaktywnie powinno zostać uzasadnione i określone. Jeśli lokalny prawodawca chce aby nowe przepisy były stosowane zarówno do zdarzeń, które zaszły w przeszłości, jak i do tych, które powstaną po wejściu w życie, powinien użyć jasnego określenia w tym przedmiocie. Obecne brzmienie § 6 pkt 6 oraz § 7 pkt 6 MPZP rodzi rozliczne wątpliwości interpretacyjne, przez co godzi w zasadę precyzyjności i jasności przepisów normatywnych z § 6 ZTP. 7.6. Stosownie do § 13 ust. 4 MPZP, "wydzielenie działki budowlanej musi nastąpić przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę". Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Wobec tego, działając na podstawie wymienionego przepisu uchwalając plan miejscowy gmina może zawrzeć w nim warunki określające między innymi liczbę i wielkość działek budowlanych i ich przeznaczenie, warunki ich tworzenia – np. określenia normatywów powierzchni działek budowlanych, ich tworzenia np. poprzez łączenie istniejących już działek itd. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 19.02.2003 r., IV SA 3054/02, LEX nr 1693607). W ocenie Sądu, kontrolowany § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie mieści się w tej kategorii. Przede wszystkim bowiem trudno odnaleźć sens tej regulacji. Skoro z przepisów Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu (art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.), to oczywistym jest, że wydzielenie (utworzenie) działki budowlanej następuje przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Nie sposób bowiem określić granice działki, która nie istnieje (nie jest wydzielona). W takim przypadku należałoby uznać, że wspomniany przepis jest pozbawiony treści normatywnej, tj. że jego istnienie lub brak w systemie prawnym nie zmienia zakresu uprawnień, obowiązków, praw lub kompetencji żadnego podmiotu prawa, nie reguluje żadnego stosunku społecznego – jest zbędny. Gdyby natomiast prawodawcy miejscowemu w § 13 ust. 4 MPZP chodziło o zakaz "wtórnego" podziału działek budowlanych już zabudowanych, to wprowadzenie takiego zakazu nie ma podstawy ustawowej i jest niedopuszczalne w planie miejscowym (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27.03.2002 r., IV SA 950/01, LEX nr 685066). Sąd stwierdził zatem, że wprowadzenie analizowanego przepisu nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. 7.7. W myśl § 16 ust. 7 MPZP, "odprowadzanie wód deszczowych, po ich podczyszczeniu, powinno następować do oczek wodnych znajdujących się poza obszarem planu". Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest "podczyszczenie" wód deszczowych, a następnie zorganizowanie kanalizacji deszczowej, której celem będzie "oczko wodne" znajdujące się poza terenem planu. Plan nie definiuje pojęcia "oczko wodne", więc należałoby rozumieć pod tą nazwą "naturalne śródpolne i śródleśne zbiorniki wodne o powierzchni do 1 ha, niepodlegające klasyfikacji gleboznawczej" – jak to wynika z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W ocenie Sądu, wprowadzenie takiej regulacji było niedopuszczalne w sposób oczywisty. Słusznie strona skarżąca wskazała, że wspomniany przepis narusza w sposób rażący art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), który przewiduje, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto, w § 28 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – natomiast w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W żadnym jednak wypadku, ogólnokrajowe przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą stanowić podstawy dla nałożenia na właściciela/inwestora takich obowiązków jak przewidziane w § 16 ust. 7 MPZP. Przepis ten należało zatem ocenić jako istotnie naruszający art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego oraz § 28 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 7.8. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 9 i 11, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 pkt 6, § 7 pkt 6, § 13 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 i 7 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi w jej zasadniczym zakresie, Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. 8. Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałej części, tj. obejmującej § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej". Ten przepis, dopuszczający stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków jedynie w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej tj. §16 ust. 2 planu, nie narusza – w ocenie Sądu – § 26 ust. 3 r.w.t., jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która określa zasady wyposażania nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków mając na uwadze, że działka skarżących położona jest na szczególnych terenach. Co więcej, jeśli nawet organy architektoniczno-budowlane dokonałyby niekorzystnej interpretacji uniemożliwiając zabudowę rezydencjalną lub jednorodzinną ekstensywną to skarżący powinni wówczas poszukiwać ochrony prawnej w środkach zaskarżenia od decyzji odmownej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z brzmienia § 16 ust. 2 planu wynika, że dopuszczalne jest realizowanie dla zabudowy jednorodzinnej także zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu realizacji kanalizacji miejskiej. Podstawę wyroku w tym zakresie stanowił art. 151 p.p.s.a. Mając to na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.