VII SA/Wa 603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2014 r., nakładające na Prezydenta [...]karę pieniężną w wysokości 8 500 zł za 17 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "GL 464A" z wbudowanym garażem oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. do Prezydenta [...]wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki. W dniu 28 sierpnia 2013 r. Prezydent [...]zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...] października 2013 r. Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Obowiązek nałożony ww. postanowieniem został wykonany w dniu 16 października 2013 r. W tym samym dniu Prezydent [...]zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wydana została w dniu [...] listopada 2013 r. Z przekazanych akt sprawy nie wynika, by postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było zawieszone. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), rozpoczął swój bieg w dniu wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 12 sierpnia 2013 r. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego, czyli od 12 sierpnia 2013 r., do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] listopada 2013 r. odliczył 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 13 dni z tytułu wydania w dniu [...] października 2013 r. postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej, co nastąpiło w dniu 16 października 2013 r. Organ przyjął, że całe postępowanie trwało 95 dni, co oznacza, że wydanie decyzji nastąpiło z 17-dniową zwłoką w stosunku do terminu, o którym stanowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 767/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2410/06. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czas związany z doręczaniem korespondencji, takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Ustawodawca nie precyzuje przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony, wskazując na ich wpływ w ustalaniu zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego; jest to uzależnione od warunków konkretnej sprawy. W związku z tym cały tok kontrolowanego postępowania i podejmowane czynności administracyjne powinny być poddane szczegółowej analizie, zwłaszcza że katalog przesłanek wyłączających ukaranie organu karą pieniężną nie jest zamknięty, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09. Organ podkreślił, że postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r., podjęte na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zostało wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dopiero w 52 dniu od dnia złożenia wniosku przez inwestora. Fakt ten miał niewątpliwie wpływ na terminowość wydania przez Prezydenta [...]pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Powołanie się przez Prezydenta [...]na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/13 organ uznał za nieprawidłowe, ponieważ zacytowano jedno zdanie wyciągnięte z szerszego kontekstu, a wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym (wniosek o pozwolenie na budowę nie był w trakcie postępowania zmieniany przez inwestora z inicjatywy strony). Podsumowując stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności nadzwyczajne, związane z doręczaniem korespondencji, które mogłyby w legalny sposób "wydłużyć" czas trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu. W tej sytuacji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do 17-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, które skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 tej ustawy, karą pieniężną w wysokości 8 500 złotych. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r.; 2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 3) art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent [...]dopuścił się zwłoki, w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w rozpoznaniu wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę; 4) art. 15 i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że jest ono wadliwe, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, iż do przewidzianego tym przepisem terminu nie wlicza się okresów zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, zapoznawania się przez strony z dokumentacją postępowania oraz oczekiwania na doręczenie stronom korespondencji, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę; 2) art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę doszło bez zwłoki organu administracji architektoniczno-budowlanej: 3) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było przyczynami niezależnymi od organu. Skarżący podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę okresu, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, tj. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz czasu realizacji przez organ obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii wykazuje rozbieżności. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 610/06 sąd orzekł, iż czynności przewidziane w art. 61 § 4 k.p.a., dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania stron, zalicza się do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, co skutkuje oczekiwaniem organu na upływ terminu udzielonego stronom na zapoznanie się z kompletem materiałów sprawy. Ponadto realizacja uprawnień stron, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., trwała od 16 października 2013 r. do 14 listopada 2013 r. Przedłużający się z przyczyn niezależnych od organu okres oczekiwania na zajęcie przez strony postępowania stanowiska, w tym na doręczenie zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek, nie powinien skutkować zastosowaniem kary określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji została wydana niezwłocznie po zakończeniu wszystkich wymaganych procedurą administracyjną etapów postępowania. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozważenie uchylenia postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, Podkreślił, że użycie sformułowania "podziela stanowisko Wojewody [...]" nie przesądza o braku rozważenia całości materiału dowodowego. Wskazał, że przywołany przez skarżącego pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 3 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 610/06 w sprawie zaliczenia czynności przewidzianych w art. 61 § 4 k.p.a. do zdarzeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Praw budowlanego, jest stanowiskiem jednostkowym, które nie znalazło akceptacji przez inne składy orzekające (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 755/14; z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08). Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. organ ocenił jako ogólny i bezpodstawny, ponieważ skarżący nie wskazał okoliczności faktycznych, które zostały pominięte, oraz nie przytoczył dowodów mających znaczenie w sprawie, a które powinny zostać zebrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie jest art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nałożony w art. 35 ust. 6 cyt. ustawy obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w 65-dniowym terminie stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej – pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc 12 sierpnia 2013 r. Także niewadliwie odliczono czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2013 r., wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, bowiem konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zaliczyć należy do opóźnień spowodowanych z winy strony. Czas od dnia nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia braków projektu do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia) stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie okres ten wynosi 13 dni Nietrafny jest zarzut skarżącego, że odliczeniu powinien też podlegać okres od chwili rozesłania stronom zawiadomień z dnia 28 sierpnia 2013 r. oraz 16 października 2013 r. do czasu uzyskania potwierdzeń doręczenia tych zawiadomień oraz upływu wyznaczonego przez organ terminu na wypowiedź stron. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż brak jest podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności, które, choć wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zatem zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także czasu na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 k.p.a. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2166/10, LEX nr 954432 i VII SA/Wa 2165/10, LEX nr 954431; z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/10, LEX nr 676078, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, LEX nr 516056). W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, w sposób jasny i kompletny wyjaśnił podstawy i przesłanki podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, wskazując okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa. Powołał się również na aktualne orzecznictwo, dotyczące rozpatrywanej sprawy. Zgodzić należy się ponadto ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nadmiernie ogólnikowy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 15 i art. 80 k.p.a. Fakt, iż organ podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i zgodził się z rozstrzygnięciem tego organu nie oznacza, że nie przeprowadził samodzielnej analizy sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił stan faktyczny i jedynie zaznaczył, że jego stanowisko zgodne jest ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, przedstawionym w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r., odniósł się także do zarzutów zażalenia. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż organ właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji przez Prezydenta [...], skutkujący wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 8 500 zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 12 sierpnia 2013 r. i od tego dnia rozpoczął bieg termin określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Prezydent [...]wydał w dniu [...] listopada 2013 r. Wobec tego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało łącznie 95 dni. Po odliczeniu okresu 13 dni od dnia wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (tj. od dnia 3 października 2003 r.) do dnia uzupełnienia braków przez inwestora (tj. do dnia 16 października 2013 r.) decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę wydana została ze zwłoką 17 dni. Uzasadniało to wymierzenie organowi kary pieniężnej w wysokości 8 500 zł (500 zł za każdy dzień zwłoki). W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego ani też art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podsumowując, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).