VII SA/Wa 608/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B.G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") nakazał B. G. (dalej: "inwestor") rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...], nad ścianą szczytową od strony działki nr ew. [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez [...] WINB rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1545/15 uchylił decyzję [...] WINB. Z kolei po rozpatrzeniu złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 146/17 uchylił powyższe orzeczenie i oddalił skargę. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2015 r. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożony został wniosek o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu złożonego wniosku inwestorka powołała się na art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., wskazując na słuszny interes strony. Wyjaśniła, że organ błędnie za działkę budowlaną uznał działkę nr ew. [...], która oznaczona jest jako pastwiska klasy IV. Na działce tej znajduje się zaś parking. Z uwagi na przekazanie według właściwości do GINB wniosku inwestorki o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia PINB w [...], [...] WINB postanowieniem z [...] września 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia tej decyzji. Postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2015 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy rozstrzygnięciem z [...] listopada 2020 r. W związku z zakończeniem niniejszego postępowania, inwestor pismem z [...] listopada 2020 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie uchylenia decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2015 r. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Analizując złożony w sprawie wniosek inwestorki, [...] WINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] marca 2015 r., nakazującą rozbiórkę okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła inwestorka, wskazując na błędną wykładnię art. 154 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki jest aktem wykluczającym zastosowanie tego przepisu, a także błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że na gruncie art. 154 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych, jednak na ich podstawie żadna ze stron nie może nabyć prawa. Pojęcie nabycia prawa należy zaś rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony, traktuje się jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Stąd też w ocenie organu odwoławczego decyzja nakładająca na stronę obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Z tego względu GINB nie podzielił argumentacji inwestorki, że wszelkie decyzje o skutkach negatywnych podpadają pod regulację art. 154 k.p.a., a o skutkach pozytywnych – pod art. 155 k.p.a. Czynnikiem rozgraniczającym jest bowiem nabycie lub brak nabycia praw, nie zaś nieprecyzyjny podział na wywołanie pozytywnego lub negatywnego skutku dla strony. W dalszej części swoich rozważań organ odwoławczy dodał, że - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - nie jest możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji związanych. W kontekście decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oznacza to, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce za każdym razem, kiedy stwierdzi wystąpienie przesłanek uniemożliwiających legalizację obiektu. GINB zwrócił uwagę, że ewentualne uchylenie decyzji [...] WINB skutkowałoby przywróceniem stanu niezgodnego z prawem, do którego usunięcia dążyła ta decyzja. Otwierałoby to bowiem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, wobec której przez kilka lat w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, GINB podkreślił, że - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest dopuszczalna o tyle, o ile nie prowadzi do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję. W ocenie organu odwoławczego inwestorka przywołała art. 170 p.p.s.a. jedynie w kontekście oparcia przez stronę wniosku na naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wyrażonego we wniosku żądania ponownego badania tej merytorycznej kwestii. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - błędną wykładnię art. 154 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki jest aktem administracyjnym wykluczającym zastosowanie trybu wskazanego w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do odmiennych wniosków, - niewłaściwe zastosowanie art. 170 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że nie istnieją przesłanki do zmiany decyzji w trybach nadzwyczajnych, - błędne zastosowanie art. 268a k.p.a. przez nieprzedłożenie pisemnego upoważnienia do wydania w imieniu organu decyzji, co implikuje stwierdzenie, że mamy do czynienia z brakiem aktu administracyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że żadne obowiązujące normy prawne, w szczególności art. 107 k.p.a., nie nakazują organowi administracji publicznej załączenia dokumentów potwierdzających upoważnienie określonego pracownika do podpisywania wydawanych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] lutego 2021 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej, nakazującej rozbiórkę części obiektu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne prowadzone w nadzwyczajnym trybie unormowanym w tym przepisie, ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, dotkniętych tzw. wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami niestanowiącymi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego i/lub stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach przewidzianych w tym przepisie mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne (por. B. Kuś [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 154). Równocześnie przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Jako przesłanki określone zostały okoliczności, że decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, a za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 154). Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania powyższego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 249/20, LEX nr 3116669). Odnosząc się do pierwszej przesłanki należy wyjaśnić, że pojęcie nabycia prawa rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. W razie gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to na stronie ciąży on tylko tej treści i w tych granicach. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 624/18, LEX nr 2783900). Z kolei ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253). Słuszny interes strony w rozumieniu omawianego przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Nie może być on sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Analizując przedmiotową sprawę Sąd uznał, że żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w niniejszym przypadku. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego nie jest rozstrzygnięciem, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki NSA z 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 709/96, LEX nr 43308 i z 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00, LEX nr 80587). Decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zatem zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Wynika ona z uznania, że mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw, w rzeczywistości strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki (obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu), a niekiedy również termin wykonania rozbiórki (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 200/11, LEX nr 1219086). Stąd też Sąd – w ślad za ugruntowanym orzecznictwem - stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego kształtuje obowiązki inwestora, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. Jest to więc decyzja tworząca prawo. Określa ona rodzaj obowiązku i jego zakres. Z tego zatem skutku prawnego decyzji o nakazie rozbiórki nie można wyprowadzić, że daje podstawę do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3164/18, LEX nr 2771664). Odpowiadając na zarzut niewłaściwego zastosowania art. 170 p.p.s.a. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i przyjmuje ją za własną. Dodać w tym zakresie należy, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W myśl art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Samego niepowołania się w rozstrzygnięciu na posiadane upoważnienie nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12, LEX nr 1452704). Przyjąć zatem należy, że brak pisemnego upoważnienia do wydania decyzji w aktach administracyjnych nie stanowił przesłanki do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stronie uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej nakazu rozbiórki okapu dachu budynku mieszkalno-usługowego. W konsekwencji, Sąd podziela ocenę GINB co do tego, że w omawianym trybie nadzwyczajnym niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. To też musiało skutkować w niniejszej sprawie odmową uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd zauważa, że w tych warunkach brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania zakończonego decyzją GINB, organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi - w jej ocenie – stanowić uzasadnienie jej słusznego interesu i przemawiać za wzruszeniem decyzji [...] WINB. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.