VII SA/Wa 621/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Sp. z o.o., Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Region [...] Międzyzakładowej Komisji nr [...] Pracowników [...] Służby Zdrowia, Organizacji Terenowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Sp. z o.o. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Sp. z o.o., Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Region [...] Międzyzakładowej Komisji nr [...] Pracowników [...] Służby Zdrowia, Organizacji Terenowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Sp. z o.o. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Sejmik Województwa [...] w dniu [...] podjął uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w S. na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 36, art. 43, art. 53 a ust. 2 oraz art. 60 ust. 4 b i ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm ). Z zapisów przyjętych w uchwale wynika między innymi, iż szpital zapewni osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych dalsze, nieprzerwane ich udzielanie, do czasu przejęcia działalności medycznej od Szpitala przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez Spółkę pod firmą "[...] Szpital Wojewódzki w S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., zakończenie działalności medycznej Szpitala nastąpi nie wcześniej, niż w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały i nie wcześniej niż podejmie działalność medyczną niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez Spółkę (§ 1 uchwały), z datą zakończenia działalności medycznej Szpitala, dokumentacja medyczna pacjentów zostanie przekazana do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez Spółkę. ( § 2 uchwały ), mienie Szpitala, pozostałe po zakończeniu likwidacji, staje się własnością Województwa [...]. Mienie Szpitala przejęte przez Województwo [...] oraz mienie będące własnością Województwa [...], a dotychczas użytkowane przez likwidowany Szpital niezbędne do prowadzenia działalności przez Spółkę, zostanie udostępnione lub przekazane Spółce na podstawie odrębnych umów ( § 3 uchwały). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że funkcjonowanie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w S. w obecnej strukturze organizacyjnej, jest niekorzystne z uwagi na ograniczenia możliwości wykorzystania potencjału pracowników o wysokich kwalifikacjach jak również możliwości wykorzystania wysokiej klasy sprzętu (ograniczenie - kontrakt z NFZ.). Dodał, że brak środków finansowych na bieżącą działalność, jak również brak możliwości poprawy sytuacji finansowej spowodował konieczność podjęcia zasadniczych decyzji związanych z dalszym funkcjonowaniem Szpitala. Po przeanalizowaniu sytuacji Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w S. została podjęta decyzja o utworzeniu spółki prawa handlowego, która utworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Zakład utworzony przez Spółkę ma zapewnić osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych w Szpitalu dalsze nieprzerwane korzystanie z tych świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Wskazał, iż w wyniku uchwały sejmiku Województwa [...] z dnia [...] została powołana spółka prawa handlowego pod nazwą [...] Szpital Wojewódzki w S. Spółka z o.o. z siedzibą w S. Wskazał, że zmiana statusu prawnego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w S. zapewni kontynuację działalności medycznej prowadzonej przez Szpital w ramach kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia i umożliwi efektywniejsze oraz szersze pozyskiwanie zewnętrznych środków finansowych na inwestycje, a także świadczenie usług medycznych również w zakresie jakim nie są one finansowane ze źródeł Narodowego Funduszu Zdrowia. Dodatkowo organ wskazał, że proces ten jest przede wszystkim sposobem na oddłużenie Szpitala. Spółka będzie rozpoczynała swoją działalność bez zadłużenia, którym w tej chwili obciążony jest Szpital. Mając na uwadze wyniki, konsultacji społecznych i postulaty związków zawodowych Zarząd Województwa [...] uznał, iż zasadnym jest przejście pracowników dotychczas zatrudnionych w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym-w S. zgodnie z dyspozycją art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1964 r. - Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r: Nr.2.1 poz. 94 z późn. zm.) do Spółki z dniem rozpoczęcia przez nią działalności medycznej. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 26 listopada 2010 r wezwał Sejmik Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: [...] Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Sp. z o. o., Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" Region [...], Organizacja Terenowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy [...] Szpitalu Wojewódzkim w S. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z [...] nr [...] zarzucając w szczególności jej niezgodność z prawem, a zwłaszcza naruszenie art. 43 i art. 60 ust. 4 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Skarżący podnieśli brak regulacji prawnych umożliwiających przekształcenie polegające na utworzeniu przez Województwo niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w miejsce publicznego na bazie zlikwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżących przejęcie zadań publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę prawa handlowego, powołaną przez Województwo, prowadzi do prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia, przy braku jednoznacznej podstawy prawnej do takich działań. W skardze zostały również sformułowane zarzuty co do treści uchwały, a w szczególności zarzuty, iż: 1) uchwała nie określa szczegółowo w jaki sposób likwidowany Szpital zapewni osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych dalsze nieprzerwane ich udzielanie, 2) brak określenia terminu (daty zakończenia działalności medycznej), 3)brak uzasadnienia dla przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego, niewystarczające zaopiniowanie projektu uchwały przez określone w ustawie organy. Uchwała, zdaniem skarżących powinna wskazywać powody dla których została podjęta i przyczyny nie zastosowania innych możliwości reorganizacyjnych, brak akceptacji projektu uchwały przez zakładową organizacje związkową, 4) brak precyzyjnych określeń w zakresie sposobu i trybu zadysponowania składnikami majątku likwidowanego Szpitala (brak wskazania wartości mienia, wykazu mienia czy tez warunków jego udostępnienia bądź przejęcia przez Spółkę) 5) uchwała nie określa szerzej zobowiązań i należności przejmowanych przez Województwo przede wszystkim poprzez wskazanie wysokości poszczególnych kwot, a jedynie ogranicza się w tym zakresie do powtórzenia zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez skarżących ze względu na wniesienie jej przez podmioty nie posiadające legitymacji skargowej lub o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art.90 ustawy o samorządzie województwa ( D.U. 2001.142.1590 ze zm ). Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia -zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ pod nazwą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w S. stanowiącą akt prawa miejscowego wniosły związki zawodowe. Analizując kwestię interesu prawnego skarżących należy podnieść, że wynika on zarówno z treści art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. , Nr 79, poz. 854 ze zm.) określającego prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych jak również z art. 1 ust 1, art. 4 i art. 6 i 7 w/w ustawy w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. Z regulacji tych wynika, że związki zawodowe stanowią szczególny rodzaj organizacji społecznej powołanej do reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych pracowników i innych osób, o których mowa w art. 2, a także do obrony ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych jak i indywidualnych ( art. 4). Ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związków zawodowych musi być w ocenie Sądu rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego uprawnienia związków zawodowych dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy, lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów w ujęciu szczególnie normy art. 4 - obejmuje sprawy zatrudnienia, jak zachowanie dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy, co wpływa na warunki materialne osób wymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak również przedmiotowy krąg tych interesów dotyczy dbania o właściwy poziom usług medycznych świadczonych dla ogółu obywateli. Rozwinięcie takiej roli związków zawodowych znajduje się w postanowieniach statutowych poszczególnych związków zawodowych (w przypadku : [...] Związku Zawodowego Lekarzy - Rozdział II § 5 i § 6 pkt 1 - 2 Statutu, [...] Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych - Rozdział I § 1 pkt 5 oraz Rozdział II § 6 pkt 1 lit. a Statutu -wszystkie są dostępne w internecie). Zaskarżona uchwała o likwidacji publicznego szpitala mieści się w zakresie ustawowych zadań związków zawodowych powołanych do obrony szeroko pojmowanych interesów pracowniczych. Skoro zatem związki zawodowe w rozpoznawanej sprawie miały prawo opiniowania projektu uchwały, to mają również wywodzące się z przywołanych przepisów ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż stanowisko, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji lub przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być zaskarżona przez związki zawodowe do sądu administracyjnego zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 30.03.2011 r, sygn. akt. II OSK 2597/10, wyrok NSA z dnia 17.03.2011 r sygn. akt. II OSK 2393/10 ). Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] podjęta została na podstawie art. 18 pkt 19 lit f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1590 ze zm. ) oraz art. 36, art. 43, art. 53 a ust 2 oraz art. 60 ust 4b i ust 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007 r, Nr 14, poz. 89 ze zm.). Żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na niepubliczny zakład utworzony przez spółkę z o.o. z siedzibą w S. pod firmą, [...] Szpital Wojewódzki w S.". Przywołane przepisy ustawy o zoz mają zastosowanie wyłącznie do zakładu o statusie "publicznego" bowiem tylko dla tego rodzaju zakładu ustawodawca przewidział szczegółową procedurę, zgodnie z którą powinny przebiegać czynności "organu założycielskiego". Zdaniem Sądu, przekazanie przez województwo publicznych zadań do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który ma być utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązujących przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. , sygn. akt II OSK 1532/07 oraz wyroku z dnia 10 marca 2010 r ,sygn. akt II OSK 1623/08. Zapis § 1 pkt 3 uchwały o zapewnieniu osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych dalsze, nieprzerwane ich udzielanie do czasu przejęcia działalności medycznej od Szpitala przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który dopiero powstanie i zostanie utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oznacza, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten, po jego utworzeniu będzie oferować, a tym samym, czy rzeczywiście przejmie wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne. W tej sytuacji wskazany zapis nie spełnia dochowania wymogu ustawowego, o którym mowa w art. 43 ust 1 ustawy o zoz. Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań ustawodawca określił prawną formę działania w postaci publicznego zoz (art. 8 ustawy). W obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanie prawnym brak jest jednoznacznej podstawy prawnej do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też przekształceń polegających na utworzeniu przez województwo niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Tymczasem stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r, I OSK 1035/06 LEX nr 28127). Tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zoz). Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres (wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r, II OSK 1623/08, wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r, II OSK 1453/10, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r, II OSK 1532/07). W przywołanych zapisach zaskarżonej uchwały brak jest określeń i precyzyjnych sformułowań, również nie ma żadnych kryteriów np. co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami. Ogólne stwierdzenie, iż "mienie dotychczas użytkowane przez likwidowany Szpital niezbędne do prowadzenia działalności przez Spółkę, zostanie udostępnione lub przekazane Spółce na podstawie odrębnych umów" nie spełnia wymogu zapisu art. 60 ust 4b pkt 3 i 4 ustawy o zoz. Reasumując, stwierdzić należy, że uchwała sprzeczna z prawem na podstawie art. 82 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) jest nieważna. Zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego w związku z czym nie obowiązuje ograniczenie wynikające z treści art. 83 ust 1 ustawy o samorządzie województwa. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art.82 ust 1 i 83 ust 1 ustawy o samorządzie województwa orzeczono jak w sentencji . Orzeczenie o niewykonaniu uchwały wynika z art. 152 ustawy p.p.s.a. natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.