VII SA/Wa 642/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2023 r. znak: DON.7200.53.2022.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: DON.7200.53.2022.KAL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w W. (dalej: "strona skarżąca", "spółka", "inwestor") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z 6 września 2022 r., znak: DON.7200.53.2022.JSK - utrzymał w mocy własną ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB opisał przebieg postępowania. Podniósł, że decyzją z 6 września 2022 r., znak: DON.7200.53.2022.JSK, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ wojewódzki") z [...] lutego 2022 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "p.b.") i nakazującą ww. skarżącej rozbiórkę "rozbudowanej w 2019 r., części stacji bazowej telefonii komórkowej [...] położonej na działce nr [...] i na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...] tj. trzech anten sektorowych [...] wraz ze wspornikami antenowymi oraz sześciu urządzeń sterujących RRU wraz z okablowaniem, zamontowanych na poz[...] m wieży". Kolejno, postanowieniem z 28 listopada 2022 r., znak: DON.7200.53.2022.JSK, odmówił uzupełnienia własnej decyzji z 6 września 2022 r. Skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. GINB wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lutego 2011 r., nr [...], znak: [...] i dopuszczona do użytkowania na podstawie decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...] (szerzej w decyzji GINB z 6 września 2022 r.). Z protokołu kontroli (przeprowadzonej przez organ powiatowy 26 lipca 2019 r.) wynika, że w 2019 r., rozbudowano stację, w stosunku do stanu na maj 2016 r. Rozbudowa polegała na zainstalowaniu na wieży stalowej, na poziomie 46,30 m, za pośrednictwem wsporników antenowych, trzech anten sektorowych, które pracują w pasmach 800 Mhz i 2600 Mhz, emitujących pole elektromagnetyczne o równoważnych mocach promieniowania izotropowo EIRP 5400 W. Ponadto dokonano niewielkich zmian w mocy anten, wspomnianych w kolejnym zawiadomieniu z 30 maja 2019 r. (w którym m.in. wskazano istnienie dodatkowej anteny sektorowej 34). Inwestor oświadczył, że rozbudowy dokonano w marcu 2019 r. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Zgodnie z ww. informacją z 30 maja 2019 r., emisja pola elektromagnetycznego o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo (EIP) poszczególnych anten wynosiła: 1) azymut 0°: 4 anteny o mocy EIRP: 5888 W, 5728 W, 1445 W i 5430 W; 2) azymut 120°: 4 anteny o mocy EIRP: 5888 W, 5728 W, 1445 W i 5430 W; 3) azymut 240°: 4 anteny o mocy EIRP: 5888 W, 5728 W, 1445 W i 5430 W. Stosownie natomiast do zgłoszenia skarżącej spółki z 9 maja 2016 r., w ramach stacji bazowej miało funkcjonować 9 anten sektorowych o następujących parametrach: 1) sektor nr 1 (azymut 0°): 3 anteny o mocy EIRP 5754 W, 6761 W oraz 1906 W; 2) sektor nr 2 (azymut 120°): 3 anteny o mocy EIRP 5754 W, 6761 W oraz 1906 W; 3) sektor nr 3 (azymut 240°): 3 anteny o mocy EIRP 5754 W, 6761 W oraz 1906 W. GINB podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że w sprawie przedmiotowej stacji prowadzono już postępowanie w związku z wcześniej wykonaną jej rozbudową (w 2015 r.), zakończone decyzją [...] WINB z [...] października 2020 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], nakładającą na skarżącą obowiązek rozbiórki rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], obejmującej trzy anteny sektorowe w paśmie GSM 1800 Mhz wraz z trzema urządzeniami RRU z kablowaniem oraz doprowadzenia parametrów technicznych legalnie zabudowanych anten sektorowych w pasmach GSM 900 Mhz i UMTS 2100 Mhz w zakresie emisji pola elektromagnetycznego do wartości zgodnych z parametrami tych anten w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji. Dodał, że powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego kontrolowane były w postępowaniu nieważnościowym w wyniku którego GINB decyzją z 2 marca 2022 r., znak: DON.7200.225.2020.KKL (utrzymaną w mocy własnym rozstrzygnięciem z 28 kwietnia 2022 r., znak: DON.7200.225.2020.AGP) stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] października 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r., nr [...] - w części dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia parametrów technicznych legalnie zabudowanych anten sektorowych w pasmach GSM 900 Mhz i UMTS 2100 Mhz w zakresie emisji pola elektromagnetycznego do wartości zgodnych z parametrami tych anten w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji (w pozostałym zakresie GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji). WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/22 oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Inwestor w 2019 r. (zależnie od tego, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie rozbudowy dokonanej w 2015 r.) - dokonał kolejnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w konsekwencji czego wszczęte zostało nowe postępowanie, mające na celu ocenę legalności wykonanych robót. W związku z podjętymi ustaleniami, PINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...] nałożył na skarżącą spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 kwietnia 2020 r., dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Skarżąca, przy piśmie z 17 kwietnia 2020 r., przedłożyła organowi powiatowemu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, a przy wystąpieniu z 27 października 2020 r. m.in.: kopię zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 września 2020 r., o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"), sprawozdanie z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych z 30 maja 2019 r., zgłoszenie instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne oraz projekt techniczny modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej (z którego wynika m.in., że modernizacja systemu antenowego polegała na montażu trzech sztuk anten sektorowych ADU4518R7 i czterech sztuk anten radioliniowych o średnicy 0,6 m; zaś modernizacja urządzeń sterujących - na montażu sześciu sztuk urządzeń RRU). PINB postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...] (na podstawie art. 49 ust. 3 p.b.,zmienionym rozstrzygnięciem z [...] marca 2021 r., nr [...], znak: [...]) - nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia uzupełnionego projektu technicznego o wskazane w nim nieprawidłowości, a także przedłożenia oryginału zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] września 2020 r., znak: [...] o zgodności rozbudowy stacji bazowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - uzupełnione o wszystkie numery działek, będące przedmiotem postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], znak: [...], organ powiatowy odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku. Ww. organ powiatowy (wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów), decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], nakazał inwestorowi rozbiórkę spornej rozbudowanej w 2019 r., części stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. [...] WINB decyzją z [...] lutego 2022 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] września 2021 r. GINB decyzją z 6 września 2022 r., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, nie stwierdzając aby obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej do tut. Sądu decyzji z 10 stycznia 2023 r., podniósł, że jego zdaniem doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Tak dokonana rozbudowa wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie uczynił. Konsekwencją powyższego było wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, określonego w art. 48 ust. 1 p.b. Nieprzedstawienie kompletnej dokumentacji żądanej przez organ nadzoru budowlanego - stanowiło przeszkodę do zakończenia procesu legalizacji i obligowało organ do nakazania rozbiórki spornej części obiektu. Zasadnie wyjaśniono w objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy własnej decyzji z 6 września 2022 r., że organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły zaistniały stan faktyczny i podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jednakże tylko ze względu na postępowanie spółki (nieprzedłożenie w terminie ustawowo wymaganego dokumentu) - organ administracji był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. GINB (odnośnie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, względem decyzji z 6 września 2022 r.), wyjaśnił, że przed wydaniem ww. decyzji materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania zwykłego oraz treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zostały wnikliwie przeanalizowane, jednakże brak było podstaw do uznania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji za obarczoną którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z 6 września 2022 r., odniesiono się w sposób wyczerpujący do podnoszonych zarzutów, dotyczących zarówno w kwestii wykonalności obowiązku ze względu na sposób w jaki został on sformułowany, prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót, jako rozbudowy wymagającej wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też kwestii niedoręczania pism najemcy przedmiotowej stacji bazowej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz obowiązku przedstawienia dokumentu - "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Odnosząc się do kwestii kwalifikacji wykonanych robót, przytoczył fragmenty ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie organu, brak było podstaw do uznania zasadności argumentu skarżącej, że dokonana rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie powinna podlegać ocenie jej legalności przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ dokonana (niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia) instalacja urządzeń na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, oceniona może być jedynie przez właściwe organy ochrony środowiska, co zdaniem skarżącej potwierdza także decyzja GINB z 2 marca 2022 r., znak: DON.7200.225.2020.KKL. GINB uznał powyższe stanowisko skarżącej za nieprawidłowe. Jego zdaniem nie mogło ono doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Podkreślił, że kontrolowany obiekt, jako funkcjonalna całość został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a przed przystąpieniem do jego użytkowania wydano pozwolenie na użytkowanie, co potwierdza, że podlega reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Poza tym, utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że zwiększenie mocy stacji bazowej, poprzez zainstalowanie kolejnych anten stanowi jej rozbudowę, bowiem następuje zmiana w zakresie emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego, tym samym brak było podstaw do twierdzenia, że tak dokonane zmiany nie obligują organu nadzoru budowlanego do sprawdzenia ich legalności. Nie było również podstaw do twierdzenia, jakoby własna decyzja z 2 marca 2022 r., potwierdzała, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do orzekania w kwestiach dotyczących dokonanej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazana decyzja jednoznacznie potwierdza, że w sytuacji gdy doszło do samowolnej rozbudowy istniejącej stacji bazowej, poprzez m.in. zwiększenie mocy zainstalowanych anten - organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b., w konsekwencji którego w określonych okolicznościach może zostać orzeczony również obowiązek rozbiórki takiej stacji. Odnosząc się do żądania wstrzymania wykonalności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2022 r., (na podstawie art. 159 § 1 k.p.a.), GINB wyjaśnił, że słusznie postanowieniem z 6 września 2022 r., odmówił jego wstrzymania. Brak było podstaw do zmiany tego postanowienia lub ponownego rozstrzygania tej kwestii. W konsekwencji, GINB decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: DON.7200.53.2022.KAL, utrzymał w mocy własną decyzję z 6 września 2022 r., znak: DON.7200.53.2022.JSK. 2. P. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję z 10 stycznia 2023 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją własnej z 6 września 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2022 r., oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej, w sytuacji gdy organ rozpoznający pierwotną sprawę błędnie uznał, że w sprawie doszło do rozbudowy i owa rozbudowa nie stanowi instalacji urządzeń o wysokości do 3 metrów, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, w sytuacji gdy w sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym w całości; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB, w konsekwencji uznania, że zainstalowanie na istniejącym obiekcie budowlanym, będącym budowlą, tj. na wolno stojącym maszcie antenowym trzech anten mocowanych do niej przy pomocy wsporników wraz z 6-cioma modułami radiowymi zwanymi RRU - stanowi rozbudowę owej budowli w rozumieniu wspomnianej normy prawnej, a co za tym idzie przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie będzie miała zastosowania norma art. 29 ust. 2 pkt. 15 p.b. w zw. art. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b p.b., w sytuacji gdy roboty wykonane przez skarżącą spółkę na tej lokalizacji ograniczyły się do instalacji kolejnych urządzeń w ramach istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej, zamontowanej na istniejącym obiekcie budowlanym w postaci wieży telekomunikacyjnej których wysokość nie przekroczyła 3 metrów; d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b.. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i PINB w części w sytuacji, gdy część stacji bazowej objętej nakazem rozbiórki nie stanowi w ogóle obiektu budowlanego, wymagającego dla swej realizacji uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym instalacja dodatkowych urządzeń nie stanowi jej rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 p.b., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB i PINB, w sytuacji gdy błędnie zastosowano w sprawie zapisy Prawa budowlanego do działalności nie zawierającej się w jej zakresie przedmiotowym w postaci zmiany mocy doprowadzanej do anten sektorowych oraz zmiany parametrów pracy zamontowanych anten na istniejącym obiekcie budowlanym, co jest problematyką unormowaną w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś"), w tym m.in. w art. 122 a ust. 1 pkt 2 oraz 152 p.o.ś., a nie w przepisach Prawa budowlanego i w konsekwencji objęcie postępowaniem zakończonym decyzją [...] WINB prowadzonym na gruncie przepisów Prawa budowlanego problematyki regulowanej w p.o.ś.; f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a p.b., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i PINB, w sytuacji błędnego uznania, że zmiana równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny sektorowej, do której doszło w wyniku prac przeprowadzonych przez skarżącą spółkę w 2019 r., stanowi zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego i należy ją kwalifikować jako przebudowę lub rozbudowę istniejącej stacji bazowej, w sytuacji gdy prace wykonane w 2019 r., powodujące zmianę równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny sektorowej - nie stanowią zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego i nie mogą być kwalifikowane jako przebudowa/rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto zmiana parametrów anten sektorowych stacji bazowych - nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz właściwych organów ochrony środowiska; g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 6, 7 oraz 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 p.b., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i PINB, w sytuacji gdy błędnie nałożono na skarżącą spółkę przez [...] WINB w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r., nr [...] obowiązku przedłożenia w toku postępowania administracyjnego dokumentu o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia", rzekomo na postawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., podczas gdy katalog dokumentów wymienionych w tym przepisie nie przewidywał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia takiego dokumentu. Ponadto takiego obowiązku nie przewidywały również przepisy szczególne, co skutkowało błędnym przyjęciem przez [...] WINB, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku i skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej; h) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i PINB, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, która została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB zawierała w sentencji rozstrzygnięcie niejednoznaczne "rozbiórka sześciu urządzeń sterujących RRU z okablowaniem", w sytuacji gdy urządzenia RRU to urządzenia łączące funkcje radionadajnika i radioodbiornika, zaś urządzenie sterujące noszą nazwę BBU), które prowadzi do niemożności wykonania decyzji [...]WINB; i) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB i PINB, w sytuacji rażącego naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, ze względu na wydanie przez [...] WINB decyzji w postępowaniu, w którym w toku postępowania nie doręczano ani spółce [...]Sp. z o.o. ani jej pełnomocnikowi, uniemożliwiając w ten sposób czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom postępowania; j) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i swobodne ustalenie, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowi "rozbudowę" stacji bazowej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do wyciągnięcia takich wniosków; k) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wyjaśniania stronom przesłanek wydania rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się w jakikolwiek sposób i brak wyjaśnienia dlaczego organ uznał za niezasadne zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB w [...] z [...] września 2021 r., nr [...], a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji podjętej w tzw. postępowaniu nieważnościowym, w którym GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] września 2021 r. (wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b.) nakazującą spółce rozbiórkę rozbudowanej w 2019 r. części stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na dz. nr [...] i na dz. nr [...] przy ulicy [...] w [...], tj. 3 anten sektorowych wraz ze wspornikami antenowymi oraz 6 urządzeń sterujących wraz z okablowaniem, zamontowanych na wieży. Podkreślić należy, że była to już kolejna rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy: - PINB prowadził postępowanie w sprawie dokonanej w 2019 r. rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na dz. nr [...] i na dz. nr [...] przy ulicy [...]; - stacja bazowa telefonii komórkowej została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. oraz dopuszczona do użytkowania na podstawie decyzji PINB z [...] października 2012 r.; - w 2019 r. rozbudowano stację w stosunku do stanu z 2016 r. (por. protokół kontroli PINB 26 lipca 2019 r.); rozbudowa polegała na zainstalowaniu na wieży stalowej, na poziomie 46,30 m, za pośrednictwem wsporników antenowych, 3 anten sektorowych; dokonano także niewielkich zmian w mocy anten (do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną); - inwestor oświadczył, że rozbudowy dokonano w marcu 2019 r.; - w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzone już postępowanie w związku w wcześniej wykonaną jej rozbudową (w 2015 r.), zakończone decyzją [...] WINB z [...] października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2020 r. nakładającą na spółkę obowiązek rozbiórki rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...], obejmującej 3 anteny sektorowe w paśmie GSM 1800 Mhz wraz z 3 urządzeniami RRU z kablowaniem oraz doprowadzenia parametrów technicznych legalnie zabudowanych anten sektorowych w pasmach GSM 900 Mhz i UMTS 2100 Mhz w zakresie emisji pola elektromagnetycznego do wartości zgodnych z parametrami tych anten w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji; - decyzje organów kontrolowane były ponadto w postępowaniu nieważnościowym w wyniku, którego GINB decyzją z 2 marca 2022 r. (utrzymaną w mocy własnym rozstrzygnięciem z 28 kwietnia 2022r.) stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] - w części dotyczącej nałożenia obowiązku doprowadzenia parametrów technicznych legalnie zabudowanych anten sektorowych w pasmach GSM 900 Mhz i UMTS 2100 Mhz w zakresie emisji pola elektromagnetycznego do wartości zgodnych z parametrami tych anten w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji, (w pozostałym zakresie GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji); - WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1226/22) oddalił skargę na ww. decyzję GINB; w uzasadnieniu wskazał między innymi na to, że: a) "(...) wbrew zarzutom skargi, organ pierwotnie rozpoznający sprawę, prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej, zaś rozbudowa ta nie stanowi instalacji urządzeń o wysokości do 3 metrów zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót"; b) "(...) przedmiotowe prace przeprowadzone przy stacji bazowej, doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z pierwotnym oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym montaż dodatkowych anten kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania)"; c) "(...) Skarżący dokonał zmiany parametrów konstrukcji wsporczych i zwiększenia ilości zawieszonych na nich anten sektorowych (z 6 do 9). Doszło również do zmiany (zwiększenia) mocy już zainstalowanych anten sektorowych". Podkreślić należy, że niezależnie od tego, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie "rozbudowy" dokonanej w 2015 r., inwestor w 2019 r. dokonał kolejnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w konsekwencji czego wszczęte zostało nowe postępowania mające na celu ocenę legalności wykonanych robót, w którym to postępowaniu: - PINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nałożył na P. obowiązek przedstawienia (w terminie do 30 kwietnia 2020 r.) dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 p.b.; - przy piśmie z 17 kwietnia 2020 r. spółka przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane; przy piśmie z 27 października 2020 r. przedłożono m.in.: kopię zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 16 września 2020 r. o zgodności obiektu z MPZP; sprawozdanie z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych z 30 maja 2019 r.; zgłoszenie instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, projekt techniczny modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej (z którego wynika m.in., że modernizacja systemu antenowego polegała na montażu 3 sztuk anten sektorowych i 4 sztuk anten radioliniowych o średnicy 0,6 m; zaś modernizacja urządzeń sterujących - na montażu 6 sztuk urządzeń RRU); - PINB postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. (wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 p.b.) nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia uzupełnionego projektu technicznego o wskazane w nim nieprawidłowości, a także przedłożenia oryginału zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] września 2020 r. o zgodności rozbudowy stacji bazowej z MPZP oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uzupełnione o wszystkie numery działek, będące przedmiotem postępowania); - PINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. odmówił zmiany własnego postanowienia z [...] marca 2021 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku; - wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, PINB decyzją z [...] września 2021 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę rozbudowanej w 2019 r. części stacji bazowej telefonii komórkowej a [...] WINB decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. 3. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje GINB są zgodne z prawem i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze – zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż doszło w niniejszej sprawie do kolejnej już do "rozbudowy" przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Rozbudowa taka wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie uczynił. Prostą konsekwencją powyższego było wdrożenie przez organy nadzoru budowalnego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 1 p.b. Nieprzedstawienie kompletnej dokumentacji żądanej przez organ stanowiło przeszkodę do zakończenia procesu legalizacji. To z kolei obligowało organ do nakazania rozbiórki spornej części obiektu. Przypomnieć trzeba, że regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 p.b. ma charakter związany. Orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1, to jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 505/20). Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec tego, nieprzedstawienie przez inwestorów dokumentacji wymaganej dla legalizacji przedmiotowego budynku, skutkować musiało w tej sprawie orzeczeniem przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3608/18). Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły zaistniały stan faktyczny i podjęły działania zmierzające do wykonania określonych czynności, które w rezultacie prowadziły do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Jednakże tylko ze względu na postępowanie zobowiązanej spółki (nieprzedłożenie w terminie ustawowo wymaganego dokumentu) organ administracji był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Po drugie - brak jest podstaw do uznania zasadności argumentu skarżącej, iż dokonana "rozbudowa" przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie powinna podlegać ocenie jej legalności przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ dokonana (w ocenie pełnomocnika Skarżącej - niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia) "instalacja urządzeń" na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, oceniona może być jedynie przez właściwe organy ochrony środowiska, co w ocenie spółki potwierdza także decyzja GINB z 2 marca 2022 r. Przypomnieć trzeba, że w kwestii kwalifikacji wykonanych robót orzecznictwo sądów administracyjnych jest ugruntowane i Sąd je w pełni podziela (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 618/22). W orzecznictwie wskazuje się, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 p.b., jaką cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, to właśnie "przebudowa" obiektu, a nie "instalowanie urządzenia budowlanego" (o którym mowa w art. 29 ust 3 pkt 3 p.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.). Wskazane powyżej przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy, rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1765/21). Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawie nie będzie miała zastosowania (jak wskazuje spółka w skardze) norma art. 29 ust. 2 pkt. 15 p.b. w zw. art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b p.b., gdyż roboty wykonane przez spółkę nie ograniczyły się do instalacji kolejnych urządzeń na wieży a do "rozbudowy". Po trzecie - kontrolowany obiekt, jako funkcjonalna całość został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a przed przystąpieniem do jego użytkowania wydano pozwolenie na jego użytkowanie. To z kolei potwierdza, że podlega on reglamentacji wynikającej z ustawy p.b. Zwiększenie mocy stacji bazowej, poprzez zainstalowanie kolejnych anten stanowi jej "rozbudowę", bowiem następuje zmiana w zakresie emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że tak dokonane zmiany nie obligują organu nadzoru budowlanego do sprawdzenia ich legalności. Decyzja organów jednoznacznie potwierdza, że w sytuacji gdy doszło do samowolnej "rozbudowy" istniejącej stacji bazowej poprzez m.in. zwiększenie mocy zainstalowanych anten, organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b. w konsekwencji, którego w określonych okolicznościach może zostać orzeczony również obowiązek rozbiórki stacji bazowej. Po czwarte - nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa poprzez niedoręczanie pism O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ani jej pełnomocnikowi (t. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a.). Jak wskazano w piśmie z 8 grudnia 2021 r., O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od kwietnia 2021 r. stała się najemcą przedmiotowej stacji bazowej. W piśmie z 8 grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie PINB z 26 listopada 2021 r., [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. odmówiła udostępnienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do infrastruktury pasywnej stacji bazowej telefonii komórkowej i ponownie wskazała, że "(...) od 1 kwietnia bieżącego roku pełni obowiązki najemcy w umowie najmu dotyczącej przedmiotowej stacji bazowej (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż interes najemcy obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 837/05; wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17). Zgodnie z art. 52 p.b., do wykonania czynności dotyczących rozbiórki obiektu jest zobowiązany: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro podmioty wymienione w art. 52 p.b. mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. W związku z powyższym do skarżącej jako inwestora dokonanej rozbudowy prawidłowo został skierowany nakaz rozbiórki. Po piąte – bezzasadny jest zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (tj. między innymi: art. 11 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, ograny nie przekroczyły swobodnej oceny dowodów poprzez swobodne ustalenie, że inwestycja spółki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bo stanowiła "rozbudowę" stacji bazowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni bowiem uprawniał organy do wyciągnięcia takich wniosków. Po szóste – bezzasadny jest również zarzut wskazujący na to, że decyzje organów zawierają w sentencji rozstrzygnięcie niejednoznaczne ("rozbiórka sześciu urządzeń sterujących RRU z okablowaniem"), co prowadzi do niemożności wykonania decyzji organów (tj. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 319/19). Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. W ocenie Sądu, takie właśnie jest rozstrzygniecie w niniejszej spawie. Podsumowując, w niniejszej sprawie GINB odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych zarzutów dotyczących zarówno kwestii wykonalności obowiązku ze względu na sposób w jaki został on sformułowany, prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót, jako "rozbudowy" wymagającej wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też kwestii niedoręczania pism najemcy przedmiotowej stacji bazowej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz obowiązku przedstawienia dokumentu - "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Sąd w pełni podziela wnioski organu we wskazanych kwestiach. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.