VII SA/Wa 670/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania Pana N. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...], umarzającej, wszczęte na wniosek Pana N. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu H. G., pozwolenia na budowę węzła sieciowego 15/04 kV w m. [...] ul. [...], zasilającego kurniki, składającego się ze: stacji transformatorowej słupowej typu STSK-20/400, linii kablowej 15 kV typu 3 x XRUHAKXS 1 + 120, linii kablowej niskiego napięcia typu YAKKS 4 x 120, linii kablowej oświetlenia ulic typu YAKXS 4 x 35, słupa linii 15 kV typu Op-21g (20) E-12/12 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], k.m. 8, obręb [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślono również, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji dokonuje kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku wszczęcia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II SA/Sz 356/12, LEX nr 1303045). Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WS A w Warszawie z dnia 17.01.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). W wyroku z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1540/08, NSA wskazał, że ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 Kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 Kpa jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], Pan N. K. podniósł, że "wskazanie mnie jako strony w sprawie jest oczywistym błędem gdyż nie jestem właścicielem tej nieruchomości ani jej użytkownikiem w jakimkolwiek sensie. Nie jestem również przedsiębiorcą, który wykorzystuje te nieruchomość w jakikolwiek sposób. Niezrozumiałe jest zatem dla mnie, dlaczego uznano mnie za stronę postępowania, w jakim wydano kwestionowaną decyzję. Decyzja ta skierowana została do osoby, która nie jest stroną w sprawie". Powyższe argumenty skarżący powtórzył w odwołaniu. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 1572/09). Skoro wnioskodawca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], znak: [...]. Odnosząc się do argumentów skarżącego, że decyzja została błędnie do niego skierowana, wyjaśniono, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Natomiast okoliczność, że dana osoba została uznana za stronę postępowania nie oznacza, że rozstrzygnięcie zostało do niej skierowane. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], została skierowana do inwestora Pana H. G., kształtując jego prawa i obowiązki. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do osoby Pana N. K. Mocą powyższej decyzji, Pan N. K. nie uzyskał jakiegokolwiek prawa, nie nałożono też na skarżącego żadnego obowiązku. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia z ww. okoliczności interesu prawnego do kwestionowania pozwolenia na budowę. Organ II instancji podkreślił również, że Pan N. K. nie tylko, nie był adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], ale także nie posiadał on przymiotu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z dnia 09.02.2006r., sygn. akt II OSK 357/05). Statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres podmiotu decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc - fakt, że danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza o tym, że staje się ona stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Na marginesie wskazano, że decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...], doręczono Panu N. K., albowiem w wypisie z rejestru gruntów, jako adres do doręczeń dla Pana P. M. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył radca prawny N. K.. Zarzucił w niej naruszenie: - art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 28 KPA poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, iż zachodzi przesłanka w postaci braku przymiotu strony przez Skarżącego, która determinuje uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2013 r. sygn. [...], uzasadniająca utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r. sygn. [...] podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za rozstrzygnięciem jej co do istoty; - art. 156 § 1 pkt 4 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż okoliczność błędnego oznaczenia strony w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].01.2013 r. sygn. [...] wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania co do stwierdzenia nieważności w/w decyzji ze względu na brak przymiotu strony postępowania; - art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie w sprawie Pana E. T. pomimo, iż stanowiąca jego własność działka nr [...] k.m. 8, obręb [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] została wskazana w decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2013 r. sygn. [...] jako obszar oddziaływania wybudowanego węzła sieciowego. Podnosząc te zarzuty wnosił o: uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2016 r. za sygn. [...], [...] i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].01.2013 r. sygn. [...], ewentualnie uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) Badając pod tym kontem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję, którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie z wniosku Skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r. udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawą rozstrzygnięć organów było ustalenie, że inicjator postępowania nie ma interesu prawnego we wszczętym na jego wniosek postępowaniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, że co do zasady krąg stron postępowania dotyczącego nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), chyba że ma miejsce wyjątek wskazany w art. 28 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma zatem obowiązek ocenić, czy z wnioskiem o tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Rzeczą bezsporną w przedmiotowej sprawie jest to, że Skarżący tak określonego interesu prawnego nie posiada. Sam Skarżący również nie powołuje się na przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niemniej podkreślić należy, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, w szczególnych sytuacjach może być wywodzony również z innych okoliczności. Za taką szczególną sytuację należy uznać przypadek skierowania decyzji do podmiotu, który nie miał interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie był stroną tego postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji podmiotowi przysługuje prawo kwestionowania wadliwej decyzji mimo, że nie spełnia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organy słusznie uznały, że Skarżący na tak opisany interes prawny nie może się powoływać. Skarżący uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wskazał na wadliwości decyzji opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, np. przez nałożenie określonych obowiązków lub przyznanie praw. Adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest H. G. W żadnym razie nie można uznać, że decyzja został skierowana również do Skarżącego. W tym miejscu należy wskazać, że argumentacja organu odwoławczego dotycząca przedmiotowej kwestii jest wyczerpująca i Sąd ją w całości podziela. W szczególności podkreślić należy, że ujęcie w decyzji Skarżącego jako strony i doręczenie decyzji, nie spowodowało powstania po jego stronie interesu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że taka konstrukcja decyzji jest błędem redakcyjnym a nie merytorycznym. Skarżący występował w toku postępowania jako pełnomocnik do doręczeń uczestnika P. M. i w takim charakterze był traktowany przez organ architektoniczno-budowlany. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 tj.).