VII SA/Wa 676/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi A. L. i D. L. na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. obejmującego etap "[...]" - tereny znajdujące się w miejscowości K. 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "budowlanej" w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie K. w gminie M. w powiecie m. województwa m.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy M. na rzecz A. L. i D. L. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 22 sierpnia 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmującego etap "[...]" – tereny znajdujące się w miejscowości K. (Dz. Urz. Woj. M. z [...] r. poz. [...]; dalej: zaskarżona uchwała, MPZP). 2. Pismem z 8 sierpnia 2023 r. A. L. i D. L. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę. Skarżący zarzucili organowi wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem: 1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.), dotyczącym ustaleń: § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowalnej (...)" oraz § 3 ust. 1 pkt 15 w zakresie sformułowania: "(...) budowalnej (...)"; 2) art. 20 ust 1. u.p.z.p, w której mowa, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. 3) art. 15 ust 1 u.p.z.p. poprzez wykazanie parametrów drogi w części tekstowej miejscowego planu drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] (zbiorcza) dla terenu nieobjętego planem – brak w części graficznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w której doszło do istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. 2.1. Skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u stawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podnieśli, że na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego, zarówno udział powierzchni biologicznie czynnej, jak i wskaźnik intensywności zabudowy ustalono w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do działki lub terenu (co dotyczy ustaleń zawartych m.in. w § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 15 MPZP). W ocenie skarżących, takie działanie organu narusza ww. przepisy u.p.z.p., co – ich zdaniem – potwierdza treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 6 kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmujący etap [...]" oraz rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] obejmujący etap [...]. 2.2. Uzasadniając drugi z zarzutów, skarżący podali, że jak wynika z § 16 ust. 16 pkt 4 MPZP, w formie tabelarycznego zestawienia dla terenu oznaczonego symbolem [...], szerokość drogi wynosi 10 m natomiast na rysunku planu miejscowego na części terenu oznaczonego symbolem [...] faktyczna szerokość drogi, w liniach rozgraniczających, na wysokości działki [...] wynosi od 10 m aż do 20 m. Z ogólnodostępnych map wynika, że od 2022 r. właścicielem przeznaczonej pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...] działki nr [...] (obecnie nr [...]) jest Gmina [...]. Droga ta obecnie jest już jako teren dróg publicznych o szerokości 10 m co jest zgodna z zapisami części tekstowej MPZP. Z części graficznej planu natomiast wynika, że szerokość drogi oznaczoną symbolem [...] na wysokości działki nr [...], której skarżący są właścicielami, waha się od 10 m aż do 20 m co uniemożliwia im prawidłową realizację przepisów § 6 ust. 2 MPZP (regulującego budowę ogrodzeń) i negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną. W ocenie skarżących, omawiana sprzeczność części tekstowej i graficznej MPZP uzasadnia stwierdzenie nieważności MPZP. 2.3. Wyjaśniając trzeci zarzut, skarżący wskazali, że § 16 ust. 16 pkt 4 MPZP wyznacza zostały parametry drogi publicznej [...], która nie została uwzględniona w części graficzne planu. Podkreślili, że przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy to zarówno tekst planu jak i jego rysunek, który stanowi nieodłączną część tego aktu, i to właśnie z rysunku planu powinno jednoznacznie wynikać, jaki jest zasięg terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi i dokąd sięgają ich granice, a wraz z nimi zasady zagospodarowania przyporządkowane do poszczególnych terenów. Skarżący wycofali ten zarzut w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2024 r. Z kolei w piśmie procesowym z 12 lipca 2024 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wydruków skarg kierowanych do Wojewody Mazowieckiego oraz wydanych przez ten organ rozstrzygnięć nadzorczych. 3. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3.1. Organ zreferował przebieg procedury planistycznej oraz wskazał na zachowanie przewidzianej przepisami prawa procedury planistycznej i działania organów zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu nie może być więc mowy o przywoływanym przez skarżących naruszeniu u.p.z.p. w dziedzinie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie, które to naruszenia powodowałyby nieważność uchwały rady gminy w całości. Podkreślono, że zaskarżona uchwała została w przewidzianym w przepisach prawa terminie przekazana do Wojewody Mazowieckiego oraz przeszła pomyślnie kontrolę nadzorczą przez Wojewodę (brak rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę w części lub całości). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały godziłaby w słuszny interes społeczny mieszkańców miejscowości K., którzy czerpią obecnie korzyści ze zmiany MPZP. Przedmiotowy plan otworzył bowiem nowe perspektywy inwestycje dla mieszkańców miejscowości K. oraz potencjalnych inwestorów. 3.2. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, organ przyznał, że jego uzasadnienie jest znane Wójtowi Gminy [...] oraz Radzie Gminy [...], gdyż skarżący przytoczyli jego treść opierając się o rozstrzygniecie nadzorcze przygotowane przez wykwalifikowanych pracowników działu prawnego Wojewody Mazowieckiego, wystosowanego co do jednego z niedawno uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej jednak organ stanął na stanowisku, że o ile zgadza się z omyłkowym użyciem przedmiotowego stwierdzenia tj. w zakresie sformułowania "(...) budowlanej(...)" zawartego w § 3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1 pkt 15, o tyle nie widzi podstaw do zmiany lub uchylenia przedmiotowej uchwały lub też stwierdzenia nieważności całości uchwały. Zdaniem organu, jeżeli Sąd stwierdzi niepoprawność użycia sformułowania "(...) budowlanej (...)" we wskazanych przez skarżących miejscach, nie powinno to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały a jedynie uchylenia ww. sformułowania we wskazanych lokalizacjach. 3.3. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżących co do niespójności części tekstowej i graficznej MPZP. Podał, że dla wydzielenia planistycznego oznaczonego symbolem [...] (Tereny dróg publicznych – droga dojazdowa), § 16 ust. 15 MPZP wskazuje parametr szerokości o wartości 10 m. Jednocześnie § 12 ust. 2 MPZP wskazuje, że ustała się linie rozgraniczające terenów przewidzianych pod komunikację kołową, pieszą i rowerową oraz określa klasyfikację funkcjonalną układu drogowego i zasady obsługi komunikacyjnej działek, zgodnie z rysunkiem planu. Szerokość przedmiotowej drogi jest opisana na rysunku jako 10 m (na wysokości dz. nr [...] i [...]). Przedmiotowa droga nie stanowi linii prostej, dwukrotnie następuje jej załamanie i zmiana przebiegu oraz włączona jest do dwóch dróg oznaczonych symbolami [...] i [...], z którymi tworzy skrzyżowania, co wiąże się z koniecznością zapewnienia bezpiecznego przebiegu i wyznaczenia tzw. pól widoczności czy też tzw. trójkątów widoczności, co do szerokości których nie praktykuje się wliczania ich szerokości do szerokości drogi. Jednakowoż szerokość przebiegu drogi na rysunku pozostaje dalej zgodna z częścią tekstową. Nie można więc mówić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej w całości. W ocenie organu, jeżeli Sąd stwierdzi niepoprawność użycia sformułowania "(...)10 m(...)" we wskazanych przez skarżących miejscach, nie powinno to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały a jedynie uchylenia ww. sformułowania we wskazanych lokalizacjach. 3.4. Zdaniem organu, skarżący mylą się co do braku drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w części graficznej zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił, że wydzieleniem planistycznym [...] oznaczono drogę powiatową (nr [...]) zlokalizowaną m.in. na działkach nr. [...] i [...] i [...], które w części lub całości znajdują się w granicach MPZP. Toteż w ocenie organu w omawianym zakresie skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 4.1. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że z mocy ww. przepisu, legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). 4.3. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżących, są oni współwłaścicielami działki o nr ew. [...] w obrębie ew. [...], K. Nieruchomość ta jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W MPZP nieruchomość ta znalazła się w przeważającej części w jednostce planistycznej [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), a pozostała jej część została objęta jednostką [...] (tereny dróg publicznych – droga dojazdowa). W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli ww. nieruchomości, albowiem regulują sposób ich zagospodarowania. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. 5. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905.). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Z analizowanego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium. Instrument ten należy traktować jako służący eliminowaniu z obrotu aktów planistycznych dotkniętych rażącymi wadliwościami (zob. wyrok NSA z 5.10.2021 r., II OSK 220/21, LEX nr 3318329). Ponadto, w sprawie ze skargi na uchwałę planistyczną, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). W związku z tym, przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności zbadał przebieg procedury planistycznej. W ocenie Sądu, w odniesieniu do ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej, w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszeń prawa. 6. Pierwszy z zarzutów skargi odnosił się do treści definicji dwóch pojęć używanych w zaskarżonej uchwale, których prawidłowe rozumienie ma ścisły związek z procesem inwestycyjno-budowlanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 i 15 MPZP, ilekroć w dalszych przepisach tej uchwały jest mowa o: 4) "minimalnym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej – należy przez to rozumieć najmniejszą dopuszczalną powierzchnię biologicznie czynną na działce budowlanej wyrażoną w procentach w odniesieniu do powierzchni tejże działki"; 15) "wskaźniku intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć iloraz sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonych w obrysie zewnętrznym, wszystkich obiektów zlokalizowanych na danej działce budowlanej (w stanie wykończonym bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów), do powierzchni tej działki". 6.1. Jak wynika z akt postępowania planistycznego, zostało ono wszczęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] obejmującego miejscowości: A., A., B., B., B., B., B., C., P., C., T., D., D., G., G., G., G., H., I., J., K., K., K., M., M., M., S., N., N., O., K., P., T., W., W., J., I., Z., S., Z., Ż. zmienionej uchwałami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. i uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. 6.2. W ocenie Sądu, podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały intencyjnej [...] kwietnia 2010 r. wskazuje, że ustalenie analizowanych wskaźników powinno być oparte o przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Wspomniana ustawa nowelizująca jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu jej wejścia w życie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1), oraz że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Oznacza to, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów do procedur już rozpoczętych. Ponadto wynoszący trzy miesiące okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie do rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zatem o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI). 6.3. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Konkretyzację tego przepisu stanowi – na gruncie niniejszej sprawy - § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, który przewiduje, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Sąd wskazuje, że § 4 pkt 6 rozporządzenia MI operuje pojęciami "działki" lub "terenu", lecz jest przepis wykonawczy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. W tej sytuacji organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, powinien odnosić je do powierzchni działki lub terenu nie zaś do powierzchni "działki budowlanej", jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/16). Zdaniem Sądu, organ planistyczny miał możliwość doprecyzowania, jakiego rodzaju jednostki gruntu mają być odniesieniem do parametrów zabudowy, przy czym uprawnienie to sprowadzać się powinno w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, do wyboru pomiędzy działką lub terenem, nie zaś do działki budowlanej, bowiem określenie tych parametrów w odniesieniu do działki budowlanej wprost narusza dyspozycję § 4 pkt 6 tego rozporządzenia. 6.4. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "budowlanej" w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie K. w gminie [...] w powiecie m. województwa m. Zaskarżona uchwała – w opisanej wyżej części – została bowiem wydana z istotnym naruszeniem wyjaśnionych wcześniej zasad sporządzania aktu planistycznego. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 sentencji wyroku wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. W związku z nim, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (tj. równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi), o czym orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 7. W pozostałej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 7.1. Skarżący wskazywali, że wystąpiła sprzeczność między częścią tekstową i częścią graficzną zaskarżonej uchwały, odnosząca się do szerokości drogi dojazdowej [...] – tj. drogi, na którą zaskarżona uchwała przeznaczyła część należącej do nich nieruchomości gruntowej. W ocenie Sądu, zarzut ten nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości ani nawet w części. 7.2. Przede wszystkim należało podkreślić, że w części tekstowej zaskarżonej uchwały (§ 16 ust. 16 pkt 4), szerokość drogi [...] została określona na 10 m. Również w części graficznej zaskarżonej uchwały określono, że wymiar szerokości ww. drogi to 10 m (oznaczenie to umieszczono w 2 miejscach mapy w granicach jednostki planistycznej [...]). Ze sprzecznością między częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały mielibyśmy do czynienia, gdyby w części tekstowej jako szerokość ww. drogi podano inną wartość liczbową niż w części graficznej. W niniejszej sprawie taka sprzeczność jednak nie wystąpiła. 7.3. Intencją skarżących zapewne było zwrócenie uwagi na to, że szerokość ww. drogi w południowo-zachodnim narożniku ich działki i na południe od niego (na obszarze działki nr [...]), obliczona przy uwzględnieniu skali mapy, przekracza 10 m. Również i takie ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło skutkować uwzględnieniem analizowanego zarzutu. Przede wszystkim bowiem, takie wyrysowanie drogi dojazdowej nie narusza interesu prawnego skarżących. Nie jest tak, że jednostka planistyczna [...] ingeruje w nieruchomość skarżących na głębiej niż 10 m. W pobliżu nieruchomości skarżących (na zachód) droga ta biegnie od na północ od północnej granicy działki nr [...] (na obszarze m.in. graniczącej od zachodu z nieruchomością skarżących działką nr [...]. Dlatego też sporna droga ingeruje w obszar działki nr [...] na głębokość nieprzekraczającą 10 m i to tylko do tego miejsca, w którym następuje uskok. A zatem wspomniana droga [...] "skraca" należącą do skarżących działkę nr [...] o 10 m nie na całej jej szerokości, lecz jedynie we fragmencie, a na obszarze następującym po ww. uskoku, droga [...] biegnie na południe od granicy działki nr [...]. Zatem nawet w sytuacji, w której wspomniana droga mogłaby mieć szerokość większą niż 10 m, to okoliczność ta nie ma najmniejszego wpływu na sytuację prawną skarżących, skoro w żadnym miejscu droga ta nie zajmuje więcej niż 10 m na należącej do nich nieruchomości. 7.4. Nie mają również racji skarżący podnosząc, że opisane wyżej okoliczności związane z przebiegiem drogi [...] uniemożliwiają im prawidłowe zastosowanie § 6 ust. 2 pkt 1 MPZP, przewidującego, że ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających dróg. Zdaniem Sądu, w części graficznej zaskarżonej uchwały linia rozgraniczająca drogę [...] z należącą do skarżących działką nr [...] została wpisana w sposób umożliwiający obliczenie, w którym miejscu należącej do nich działki może znajdować się ogrodzenie. Sąd przypomina, że część graficzna MPZP nie stanowi artystycznej wizji polityki przestrzennej, lecz jest mapą sporządzaną w jawnej skali na podstawie kopii mapy zasadniczej (§ 5-6 rozporządzenia MI). Przełożenie ustaleń wynikających z części graficznej MPZP następuje zatem przy wykorzystaniu standardowej wiedzy kartograficznej, polegającej na ustalaniu odległości w terenie na podstawie mapy sporządzonej w jawnej skali (w tym przypadku w skali 1:2000). Nie sposób zatem przyjąć, że analizowana zawartość części graficznej MPZP narusza interes prawny skarżących w sposób uzasadniający uwzględnienie omawianego zarzutu. 7.5. Sąd podkreśla przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, w tym do ustalania sieci komunikacyjnej – sieci dróg. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). W związku z tym, nadużycie kompetencji planistycznych (nadużycie władztwa planistycznego) polega na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem, niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Chodzi zatem o takie sytuacje, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne nie uwzględniając zarówno interesów prywatnych, jak i publicznych, działa w sposób nieproporcjonalny, dowolny i arbitralny. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie (vide: Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. WKP 2023, LEX Komentarz do art. 3). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. wyrok NSA z 15.03.2023 r., II OSK 258/22, LEX nr 3585868). 7.6. Sąd zauważa, że przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną odbyło się w interesie publicznym. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym. Jak wynika z zaskarżonej uchwały, droga dojazdowa 25.4KD-D ma stanowić istotny element sieci dróg publicznych na obszarze planu, zapewniając obsługę komunikacyjną nie tylko dla nieruchomości skarżących, ale również dla wielu innych działek położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjno-usługowej i specjalistycznej produkcji rolnej. Fakt, że skarżący obecnie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej od innej strony nie oznacza, że lokalizacja drogi dojazdowej w spornym miejscu była nieuzasadniona. Z części graficznej MPZP wynika, że [...] zapewnia obsługę również innych działek, zapewniając im bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz komunikację z drogami lokalnymi ([...] oraz [...]) i inną drogą dojazdową ([...]). Taka "przelotowa" droga dojazdowa służy nie tylko lepszej organizacji ruchu, ale przede wszystkim umożliwia sprawne dotarcie służb ratowniczych (policja, straż pożarna, pogotowie) w razie zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, skracając czas dojazdu do miejsca zagrożenia. Przyjęcie propozycji skarżących, którzy uważają, że droga powinna kończyć się na granicach ich działki (co by prowadziło do powstania dwóch "ślepych" dróg) w żadnym wypadku nie zrealizowałaby ww. celów. Dlatego zdaniem Sądu, przy przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną, organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Nie doszło również do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności. Należąca do nich działka nr [...] – w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały – nie utraciła bowiem cech pozwalających na jej wykorzystanie zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Może podlegać zabudowie na takiej samej zasadzie jak wszystkie inne nieruchomości zlokalizowane w jednostce planistycznej [...] – z wyjątkiem tej części, wielokrotnie mniejszej, w której nie jest przeznaczona pod drogę. 7.7. Poza granicami interesu prawnego skarżących były ponadto zarzuty dotyczące drogi [...]. Droga ta nie przebiega na obszarze nieruchomości skarżących ani w jej pobliżu, wobec czego Sąd nie miał podstaw do badania zasadności tych zarzutów. Należy również zauważyć, że skarżący wycofali ten zarzut w toku postępowania sądowego. 8. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że oddalił wnioski dowodowe skarżących w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W realiach niniejszej sprawy zawartość dokumentów przedstawionych przez skarżących nie miała znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Mazowieckiego w sprawach innych aktów planistycznych lub korespondencja skargowa z tym organem, nie miały wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji.