VII SA/Wa 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. W., P. W., G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], znak: [...], wymierzające skarżącym G.M., K. W. i P.W. karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...]w rejonie [...]. Powyższe postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego, który organ przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], znak: [...], wymierzył skarżącym karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] w rejonie [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia G. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...]. Na powyższe postanowienie G. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/11 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12 oddalił skargę kasacyjną G. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] było przedmiotem weryfikacji przez sądy administracyjne (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 806/12 wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. oddalił skargę G. M. i M. M., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. M. i M. M. od ww. wyroku). Wyjaśnił, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że sądy administracyjne rozstrzygające kwestię wadliwości postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] nie zajmowały się zarzutami, które zostały podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał treść art. 134 p.p.s.a i wyjaśnił, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W ocenie organu, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sąd administracyjny oddalając skargę na postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, które warunkowały możliwość oceny wydanego postanowienia pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszenia prawa. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji lub postanowienia, to nie powstaną one również po ich wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt: SA/Wr 137/86; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r" sygn. akt: VII SA/Wa 14/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1697/06). Nadto wskazał, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 806/12 podkreślił, że każde przystąpienie do użytkowania bez uzyskania wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu na to, czy budowa była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też bez pozwolenia na budowę albo z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę - jest nielegalne i organ zobowiązany jest w razie stwierdzenia takiego faktu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.M., K. W. i P. W. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 15 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu powtórzył jedynie argumenty przedstawione w wydanym przez niego pierwszym postanowieniu z [...] października 2014 r. nie rozpatrując i nie odnosząc się do większości zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności argumentu, iż jeżeli skarżącym zarzuca się istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji procesu budowlanego, to tym samym brak podstaw do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania budynku; - art. 61 a k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia dotyczącego nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania budynku bez zezwolenia, pomimo tego, iż nie doszło do tożsamości spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne; - art. 156 § 1 w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie nadanie biegu sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku pomimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności na skutek rażących naruszeń prawa, a w szczególności zastosowania art. 57 ust 7 Prawa budowlanego pomimo tego, iż nie było podstaw do jego zastosowania, z uwagi na zarzuty organów, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego; - art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a poprzez uznanie, iż pomiędzy obecnie rozstrzyganym wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia, a sprawą rozstrzygniętą wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r. oraz wyrokiem NSA z dnia 27 marca 2014 r. zachodzi tożsamość, podczas gdy obecny wniosek oparty jest na innej podstawie prawnej i innych dowodach; - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Kontroli tutejszego Sądu poddano postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], wymierzające skarżącym G. M., K. W. i P.W. karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] w rejonie [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli Sądu. W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], wymierzające skarżącym G.M, K. W. i P. W. karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...] w rejonie [...]. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że wyżej wymienione postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. II SA/Kr 806/12 oddalił skargę G. M. i M. M. na to postanowienie. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd uznając zasadność wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie stwierdził, iż " każde przystąpienie do użytkowania bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowania, bez względu na to , czy budowa była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę , czy też bez pozwolenia albo z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę – jest nielegalne i organ zobowiązany jest w razie stwierdzenia takiego faktu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. oddalił skargę kasacyjną G. M. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r. Tymczasem wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. w istocie swojej opiera się na twierdzeniu , iż karę za przystąpienie do użytkowania bez właściwego zezwolenia można wymierzyć jedynie w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast organy nadzoru budowlanego zarzucają inwestorom wykonanie budynku przy ul. [...] w [...] w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Pomijając już ocenę poprawności rozumowania skarżących, to należy podkreślić, iż stawianie takiej tezy we wniosku o stwierdzenie nieważności stanowi niedopuszczalna polemikę z oceną zawartą przez Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2012r., co zostało powyżej wykazane. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/12 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014r sygn.akt II OSK 2609/12, w których Sądy wypowiedziały się o legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego postanowienia nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia, poddanego uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2014r. r., należy uznać za zgodne z prawem i poprawnie zastosowana normą art. 61a § 1 k.p.a. - Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić ,iż są one bezzasadne. Zwłaszcza pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia są zarzuty naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie nadanie biegu sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji; a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku pomimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności na skutek rażących naruszeń prawa, a w szczególności zastosowania art. 57 ust 7 Prawa budowlanego pomimo tego, iż nie było podstaw do jego zastosowania, z uwagi na zarzuty organów, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż organy nie przystąpiły do merytorycznego badania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012r.pod względem zaistnienia przesłanek z art 156 § 1 pkt 1-7 kpa, a więc nie mogły i nie wydały rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Brak jest także podstaw aby zarzucać organom naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 11 i 77 kpa , bowiem nie zostało wszczęte postępowanie w którym wady te mogłyby się ujawnić. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako całkowicie nieuzasadnioną oddalił.