VII SA/Wa 806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390, z 2006 r., Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875 z 2009 r. Nr 97, poz. 804 oraz z 2010 r. Nr 75 poz. 474), dalej ustawa o ochronie zbytków, art. 17 pkt 2, art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia D. P. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. ([...]), odmawiające wydania zaświadczenia treści: "Wojewódzki [...]Konserwator Zabytków zaświadcza, że nakłady rzeczowe wykazane przez Pana D. P. w piśmie z dnia 22 stycznia 2010 r., oraz załączonych do niego dokumentach oraz w piśmie z dnia 10 maja 2010 r., podniesione w okresie od dnia 11 stycznia 2005 r., do dnia 11 stycznia 2010 r., zostały wykonane w ramach realizacji przez Pana D. P. zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 listopada 2007 r. [...] oraz z dnia 18 sierpnia 2008 r., [...]". Organ przytoczył art. 217 i art. 218 k.p.a. wyjaśniając, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą jedynie fakt, a nie wynik rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu szczególnym, uproszczonym (dział VII kpa), w którym postępowanie wyjaśniające jest ograniczone. Organ może odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy z uwagi na brak danych potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, którego domagał się wnioskodawca nie jest możliwe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że wobec braku danych nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Minister zgodził się ze skarżącym, że kwestie zachowania i utrzymania zabytku –zespołu folwarcznego w [...] nie powinny być powoływane przez organ I instancji, gdyż pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Uznał również za nieuprawnione kierowanie korespondencji do Agencji Nieruchomości Rolnych w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. P. zarzucając naruszenie: – art. 91 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 19 i 20 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy cyt. ustawa oraz przepisy odrębne nie przewidywały kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zaświadczeń w żądanym przedmiocie; – art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie określa podstawy prawnej rozstrzygania przez organy ochrony zabytków w sprawach wydawania zaświadczeń, nie zawiera uzasadnienia prawnego w kwestii kompetencji, jak i uzasadnienia faktycznego oraz wskazania dowodów, na których oparł się organ II instancji; – art. 6, 7, 8 i 9 kpa na skutek niezrealizowania zasad w przepisach tych zawartych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowane stanowisko. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., I SA/Wa 252/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie stwierdził nieważność postanowień organów obu instancji uznając, że postanowienie z 9 września 2010 r. skierowano do Agencji Nieruchomości Rolnych w [...], choć jedyną stroną postępowania jest D. P. Postanowienie skierowano zatem do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1935/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W-wie. NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji wyjaśniając, że wadliwość decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, to jest osoby nie dysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi zatem o omyłkę w doręczeniu aktu, czy brak podstaw do doręczenia. W tej sprawie postanowienie doręczono stronie D. P. i tym samym wywoływało ono przewidziane w nim skutki. Nieuprawnione doręczenie postanowienia również innemu podmiotowi, choć wadliwe, gdyż podmiot ten nie był stroną postępowania, nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bo nie rozstrzygało o żadnym uprawnieniu ani obowiązku tego podmiotu. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Orzekając powtórnie, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, Sąd pozostawał związany wykładnią przedstawioną w powołanym wyroku NSA, który zakwestionował stanowisko co do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie merytorycznej oceny postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń żądanej treści. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że wydanie zaświadczenia, regulują przepisy art. 217-220 k.p.a. Art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z § 2 pkt. 1 art. 217 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z art. 218 § 1 kpa wynika natomiast, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W § 2 ww. przepisu ustawodawca dopuścił możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Słusznie zatem zaznaczył organ odwoławczy, że jest to postępowanie uproszczone, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się tylko w koniecznym zakresie. Dodać również należy, że w zaświadczeniu organ może jedynie potwierdzić istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, bądź wydać zaświadczenie w oparciu o akt generalny, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. Prawidłowo więc wskazał organ odwoławczy - a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – że zaświadczenie jest jedynie aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Organ nie posiada uprawnień do kreowania w zaświadczeniu nowej sytuacji prawnej, jak i bezpośredniego kształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012r., II OSK 1494/12, LEX nr 1219248) Tak więc w zaświadczeniu organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. o sygn. akt II OSK 36/05, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie na piśmie obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący żądał potwierdzenia okoliczności faktycznych, co do których organ nie posiadał w swoich zasobach wystarczających informacji, a załączona do wniosku dokumentacja była sporna. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego nakładów rzeczowych w podanym przez skarżącego okresie, poniesionych w celu realizacji zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 listopada 2007r. oraz 18 sierpnia 2008r. - przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Pomimo błędnego uzasadnienia organu odwoławczego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał zatem zarzut – choć słuszny - że obowiązek wydania zaświadczenia nie może być nakładany organowi administracyjnemu przez umowę cywilnoprawną (umowę z dnia 11 stycznia 2005r. zawartą przez D. P. z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa), skoro sam skarżący powiązał żądanie wydania zaświadczenia z poniesieniem nakładów związanych z realizacją ww. zaleceń pokontrolnych wojewódzkiego organu konserwatorskiego. W konsekwencji, jako chybioną należało ocenić również argumentację skargi odnośnie wątpliwości w zakresie właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania przedmiotowych rozstrzygnięć. Właściwość rzeczową organu należy bowiem wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencją i inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy (por. A. Matan (w:) Komentarz 11, 2010, t. II, s. 461). Nadto, w art. 93 ust. 1 ustawy ochronie zabytków – co wymaga podkreślenia powołanym w podstawie postanowienia drugoinstacyjnego - ustawodawca określił wprost zasadę, że w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ponadto, jako powód odmowy wydania zaświadczenia organ odwoławczy jednoznacznie wskazał brak danych, w oparciu o które możliwe byłoby wydanie zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści, akceptując w tym względzie stanowisko organu I instancji. Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że pomimo odrębności postępowania zaświadczeniowego, niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego mają w nim odpowiednie zastosowanie, Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom postępowania wymienionym skardze, które uzasadniałyby jej uwzględnienie. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.