VII SA/Wa 824/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia [...]na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek [...]postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz sieci wodociągowej wraz z odbudową i oświetleniem dróg w ul. [...], ul. [...], ul. [...]w osiedlu [...], zmienionej następnie decyzjami Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], znak: [...] i z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Organ podkreślił, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Następnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 598/06, organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Organ wskazał, że wnoszący o stwierdzenie nie nieważności ww. decyzji - [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...]zaś z treści jego wniosku wynika natomiast w sposób oczywisty, że nie posiada on interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...]. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji z tego, że był generalnym wykonawcą robót budowlanych na Osiedlu [...] i został obarczony przez Gminę [...] odpowiedzialnością za usterki powstałe po zrealizowaniu inwestycji. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, określający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie przewiduje udziału w tym postępowaniu podmiotów, którym inwestor zlecił prowadzenie robót. Stosunki między tymi podmiotami a inwestorem podlegają regulacjom prawa cywilnego. Wnioskodawca jako wykonawca robót w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...], w związku z czym nie posiada legitymacji materialnoprawnej aby takie postępowanie zainicjować. Tym samym Wojewoda [...] zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek [...]postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...]. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zakres badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi przez organy administracji architektoniczno - budowlanej ograniczony jest do projektu zagospodarowania terenu. Kontrola stosowania przepisów techniczno - budowlanych w projekcie budowlanym została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/13 i z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/13). W nawiązaniu do pisma Wnioskodawcy z dnia 9 stycznia 2015 r. organ podniósł również, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje wyłącznie właściwy w sprawie organ - w omawianym przypadku organem właściwym do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], znak: [...] jest Wojewoda [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł [...]zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie a w efekcie prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, naruszenie art 28 k.p.a. poprzez jego pominięcie i w efekcie uznanie, iż [...] nie jest stroną postępowania, naruszenie art 156 k.p.a. poprzez jego pominięcie i w efekcie utrzymanie w obiegu decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art 157 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie naruszenie art 28 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego z postanowienia w całości, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], decyzji ostatecznej nr [...]oraz nr [...], zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg stawek. W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wpływa bowiem na jego obowiązek. W wyniku wydania w oparciu o wadliwy projekt decyzji sprzecznej z prawem - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Gmina [...] domaga się kar umownych od strony w sytuacji, gdy prace wykonane zostały właśnie zgodnie z wydaną decyzją. Skarżący zauważył także, iż art 157 k.p.a. nakazuje organowi wszczęcie postępowania nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu. Mając zatem wiedzę o wadach decyzji, nawet przy ustaleniu braku legitymacji do występowania w sprawie [...], organ ma ustawowy obowiązek wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego. Tymczasem, w niniejszej sprawie najpierw Wojewoda [...], a później Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko błędnie zastosował przepisy ustawy prawo budowlane, ale także wbrew swojemu obowiązkowi ustawowemu nie prowadził postępowania, do którego był zobligowany. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli było orzeczenie, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oparte na przepisie art. 61 a § 1 i 2 kpa. Sąd w pełni podziela argumentacje organu - wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodził od podmiotu legitymującego się przymiotem strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót a inwestorem tego obiektu budowlanego. Innymi słowy z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 30 maja 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 581/07). Nawiązując do zarzutu skargi Sąd wskazuje - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu, które nie podłego żadnej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego. Tym samym nie ma podstaw do sądowej oceny zasadności takiego stanowiska organu w okolicznościach niniejszej sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.