VII SA/Wa 839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa Ochrony [...], dalej [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2010r. (...) odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek ww. podmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę parku "[...]" działki nr ew. [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], obr. [...] i [...], obr. [...], rejon [...] ul. [...]. Organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż ww. inwestycja dotyczy budowy: kawiarni z urządzeniami i elementami zagospodarowania terenu, placu wejściowego z fontanną, dróg i nawierzchni parkowych, dwóch mostków parkowych, placów zabaw dla dzieci i młodzieży, budowli i urządzeń rekreacji czynnej i biernej dla dorosłych, wyposażenia parku, przebudowy placu przed Kościołem Parafii p.w. [...], ścieżki rowerowej i alei spacerowej w [...] i ul. [...], parkingów i zatok parkingowych, zjazdu i przebudowy czterech zjazdów z ul. [...], sieci i przyłączy wodociągowych, w tym wody letniej, sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci elektrycznych, w tym oświetlenia parku i ciągów pieszych. Organ powołał art. 31 § 1 i 2 k.p.a. wskazując, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa środowiskowa, art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że art. 28 ust. 3 i 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą środowiskową. W takim przypadku stosuje się art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organ uznał, że [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Z pkt II. 1 statutu wynika bowiem, że celem Towarzystwa jest ochrona krajowych gatunków płazów i gadów. Natomiast postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny stwierdził organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bądź ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na wniosek inwestora lub, gdy we wniosku o wydanie decyzji dokonano zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej. Organ podkreślił, że w tej sprawie nie przeprowadzano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani nie stwierdzono konieczności przeprowadzania takiego postępowania w ramach postępowania pozwolenia na budowę. Podzielił stanowisko orzecznictwa zgodnie z którym, pomimo iż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie, to nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, jakim jest pozwolenie na budowę. Zatem zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg stron postępowania powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną do art. 28 k.p.a. Powyższe uwagi odnoszą się również do ustalania kręgu innych uczestników postępowania, w tym organizacji społecznych. Następnie stwierdził, że adresatami dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985r. oraz art. 12 dyrektywy Rady 92/43/EWG, powołanych przez stronę, są wyłącznie państwa członkowskie UE. Wprawdzie orzecznictwo ETS dopuszcza wyjątkowo bezpośrednią skuteczność dyrektyw - między jednostką a państwem członkowskim, to jednak jest to obwarowane ograniczeniami: bezwarunkowym charakterem oraz jednoznacznością dyrektywy. Postanowienia dyrektywy nie mogą rodzić wątpliwości interpretacyjnych i muszą być kompletne. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia nie może być powodem uchylenia decyzji, k.p.a. przewiduje bowiem odrębny tryb uzupełniania braków decyzji, w tym braku pouczenia co do prawa odwołania. Nadto, strona złożyła zażalenie w terminie, a więc błędne pouczenie nie wywarło dla niej negatywnych skutków. Podobnie długi czas rozpatrywania wniosku przez organ wojewódzki nie może być przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a więc art. 31 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Skargę na to postanowienie złożyło [...] i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzuciło naruszenie: * art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 i 31 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę do ustalenia kręgu stron stosuje się art. 28 Prawa budowlanego, a nie art. 28 i 31 k.p.a.; * art. 157 § 2 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie przez oba organy przepisów zobowiązujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że w ogóle nie rozpatrzył merytorycznie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody. Wojewoda [...] nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że planowaną inwestycję można uznać za znacząco oddziałującą na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów skarżącej powołującej się na art. 12 Dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz Dyrektywę Rady 85/337/EWG stwierdził, że jej adresatami są wyłącznie państwa członkowskie UE. Przyznał, że dyrektywy można stosować bezpośrednio, to jednak po warunkiem ich jednoznacznego charakteru. Skarżąca stwierdziła, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, w którym krąg stron należy ustalać zgodnie z art. 28 k.p.a. Powołała wyroki WSA w W-wie z 11 marca 2010r, VII SA/Wa 2139/09 oraz z dnia 17 lutego 2011r., VII SA/Wa 1634/10 w kolejnej sprawie ze skargi organizacji ekologicznej (...) oraz poglądy doktryny (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, W-wa 1994). Wobec powyższego legitymację organizacji społecznej do złożenia ww. wniosku oceniać należy wyłącznie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Przyjmując, iż żądanie złożyła organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 10 ustawy środowiskowej, organ nie badał czy zachodzą przesłanki z art. 31 k.p.a. Odmówił wszczęcia powołując się na warunki, których przepisy w ogóle nie formułują w tym trybie postępowania. [...] jest organizacją ekologiczną o celu "ochrona płazów i gadów". Na terenie ww. inwestycji występują płazy i gady, przeto [...] wystąpiło w tym postępowaniu na prawach strony, działając w celu ochrony interesu zbiorowego członków i mieszkańców [...], dla zapewnienia kontroli społecznej wobec wydania decyzji z dnia [...] września 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju projekt, park rozrywki o powierzchni 9 ha, powinien podlegać ocenie oddziaływania na środowisko, jeżeli może być zakwalifikowany, na podstawie rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako parki rozrywki o pow. nie mniejszej niż 5 ha (pkt 51). Nawet gdyby przyjąć argumentację GINB, określającą park rozrywki jako park tematyczny, bezsprzecznie inwestycja "..." spełniałaby także i ten warunek, ponieważ przewodnim tematem inwestycji ma być sport - zaplanowano m.in. ściany wspinaczkowe, linearium, boisko, ścieżki rowerowe i trasy skatingowe. Nawet jeżeli projekt nie spełniałby wymogów ww. rozporządzenia inwestycja powinna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wpływające znacząco na środowisko na podstawie dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne - pkt 10 lit. b Załącznika II do dyrektywy. Przekształcenie terenu leśnego na obszarze 9 ha i wykonanie prac budowlanych na terenie miejskim z całą pewnością zgodnie z ww. dyrektywą powinna poprzedzać decyzją środowiskowa. Następnie skarżąca przedstawiła obszernie zarzuty co do niezgodności projektu budowlanego z prawem miejscowym wobec niezachowania powierzchni biologicznie czynnej, nieustalenia stron postępowania znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Opisała rodzaje płazów chronionych występujących na tym terenie, akty prawne z których ochrona ta wynika i zakresy w jakich winna być stosowana. Odnosząc się do przytoczonych przez organ II instancji wyroków podniosła, iż nie dotyczyły one organizacji społecznej oraz zapadły przed wejściem w życie ustawy środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2010r., którym organ ten odmówił wszczęcia, w trybie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z żądaniem [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę parku "...". Przede wszystkim wskazać trzeba, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie nadzwyczajne stanowi bowiem tylko odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania zwyczajnego. Nie ma więc podstaw do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, skoro jej zasadniczym przedmiotem pozostaje pozwolenie na budowę. W związku z powyższym w obu tych postępowaniach krąg stron określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07; z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II OSK 1774/09, LEX nr 746786; z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 1572/09, LEX nr 746650). Dodać przy tym trzeba, że - wbrew argumentacji przedstawionej w skardze - w wyroku z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również podzielił ww. pogląd. Należało zatem odwołać się do treści art. 28 Prawa budowlanego, który w ust. 4 stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 44 ww. ustawy. W art. 44 wskazuje się natomiast, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że skarżąca jest organizacją ekologiczną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Stosownie zaś do art. 3 ust. 8 lit. c ww. ustawy zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa wymaga postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym należało odpowiedzieć na pytanie, czy postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2009r. pozwalającą na budowę parku "..." winno być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ustawodawca określił - w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji - obligatoryjny bądź fakultatywny obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. W pierwszym przypadku obowiązek ten wynika z mocy prawa, gdyż dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W drugim ujęte zostały przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (...). Zamknięty katalog rodzajów ww. przedsięwzięć wymieniało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, obowiązujące w dacie wydanie decyzji, której weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym domagała się skarżąca. Planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w przepisach ww. rozporządzenia. Jako niezasadne należało bowiem ocenić stanowisko skarżącej organizacji, że budowa parku "..." jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia tj. parkiem rozrywki o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha. Parki rozrywki - wbrew argumentacji przedstawionej w skardze - należą do kategorii wesołych miasteczek, to jest terenów na których grupuje się urządzenia takie jak: karuzele, kolejki górskie, strzelnice, punkty z grami zręcznościowymi, trampoliny, pałace strachów i inne podobne urządzenia służące rozrywce. Przedmiotowa inwestycja dotyczy natomiast budowy obiektów o charakterze typowo parkowym, takich jak: plac wejściowy z fontanną, drogi i nawierzchnie parku, mostki parkowe, place zabaw, budowle i urządzenia rekreacji czynnej i biernej, ścieżki rowerowe, aleje spacerowe. Nie można było również zgodzić się ze stanowiskiem, że nawet gdyby sporna inwestycja nie spełniała przesłanek wymienionych w przepisach ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., to winna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wpływające na środowisko na podstawie prawa wspólnotowego, to jest dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40). Należy mieć bowiem na uwadze, że to właśnie ww. dyrektywa była jednym z aktów prawa Unii Europejskiej determinujących treść ustawy środowiskowej. Ustawa środowiskowa stanowi zatem wynik implementacji dyrektywy do prawa polskiego. Co do zasady organ nie posiada zatem kompetencji do bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy, w sytuacji, gdy jej postanowienia znajdują odzwierciedlenie w prawie wewnętrznym Państwa członkowskiego. W związku z powyższym prawidłowe było stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa, a skoro tak, to zgodnie z ust. 3 art. 28 Prawa budowlanego wyłączeniu podlegał również art. 31 k.p.a. uprawniający Stowarzyszenie do domagania się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.