VII SA/Wa 840/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. nr 205/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 20 lutego 2023r. Nr 205 /2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z [...] października 2022 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy drogi na działce nr ew. [...] w Ł., gm. P. WINB wskazał, że podczas kontroli 10 czerwca 2021r. ustalono, że na długości 141 m i szer. 4,3 m (od dz. [...] - dr. pub.) dz. nr [...] jest działką drogową - niezaliczaną do dróg publicznych. Gmina P. wysypała drogę żwirem i destruktem dla lepszej przejezdności mieszkańców Gminy. Wysypania dokonano do wysokości budynku mieszkalnego w celu lepszego dojazdu. Dalej droga jest piaszczysta. Właściciel działki [...] jest nieustalony i jest ona w użytkowaniu Gminy P. Brak krawężników i innych elementów drogi. Wysypania dokonano do wysokości przylegających pól. Decyzją z [...] lipca 2021 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zgodności tej drogi z przepisami Prawa budowlanego, jako bezprzedmiotowe. WINB decyzją z 9 września 2021 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił obie decyzje. Organ zaznaczył, że Gmina w piśmie z 15 września 2022 r. poinformowała, że: "Droga gruntowa została utwardzona pokruszonym drobno destruktem asfaltowym pochodzącym z frezowania innych dróg z terenu gminy a następnie dokonano wyprofilowania nawierzchni równiarką. (...) Wykonane prace nie mają charakteru trwałego, wykonane zostały bezpośrednio na gruncie nie stanowiły budowy drogi a jedynie jej doraźną naprawę" Następnie podczas oględzin 24 października 2022 r. PINB stwierdził zużycie destruktu - "wymieszanie z podłożem piaszczystym. Nie jest to trwała budowa drogi lecz tylko zapewnienie przejezdności i poprawienie bezpieczeństwa użytkowników. (...) Widoczny również przerost trawy." W dniu 14.02.2023 r. wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego wskazujące, że w latach 2020-2021 nie zgłoszono remontu ww. drogi. Dalej, po przytoczeniu art. 105 § 1 kpa., organ podniósł, że ww. wyroku Sąd wskazał, że "organy nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy i przyjęły przedwcześnie, bez należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, że nie doszło do realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego. (...) organy nie ustaliły zatem jednoznacznie rzeczywistego zakresu i rodzaju wykonanych prac, nie wyjaśniły, czy nowa nawierzchnia jest w sposób trwały połączona z gruntem, czy też doszło do nawiezienia kruszywa na powierzchnię drogi gruntowej, przedwcześnie uznając, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organy niewystarczająco przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie wyjaśniły w sposób należyty i wyczerpujący, jakie roboty zostały wykonane w przedmiotowej sprawie i jak należy je zakwalifikować. " Podkreślił, że w świetle art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – p.p.s.a.) związany był oceną prawną zawartą w powołanym wyroku, jak i w świetle art. 170 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. WINB wskazał, że z protokołu z 10 czerwca 2021 r. wynika, że na dz. [...] na długości 141 m i szer. 4,3 m (od dz. [...] - dr. publ.) - będącej działką drogową, nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych - Gmina P., w ramach bieżącego utrzymania dróg wysypała żwirem, destruktem w celu lepszej przejezdności dla mieszkańców Gminy. Wysypanie nastąpiło do wysokości budynku mieszkalnego w celu lepszego dojazdu. Dalej droga pozostaje piaszczysta. Właściciel działki [...] jest nieustalony, użytkuje ją Gmina. Brak krawężników i innych elementów budowy drogi. Wysypanie - do wysokości przylegających pól. Natomiast z oświadczenia Gminy P. (z 21.06.2021 r.) wynika, że wykonano "bieżący remont nawierzchni w/w drogi polegający na uzupełnieniu nierówności zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu użytkownikom w/w drogi, hamując proces powiększenia się powstałych dołków" oraz, że nierówności uzupełniono destruktem asfaltowym z rozbiórek starej nawierzchni i wyprofilowano równiarką. W piśmie z 15 września 2022 r. dodała, że "Wykonane prace nie mają charakteru trwałego, zostały wykonane bezpośrednio na gruncie nie stanowiły budowy drogi a jedynie jej doraźną naprawę." W protokole z oględzin z 24.10.2022 r. stwierdzono widoczne zużycie destruktu, "wymieszanie z podłożem piaszczystym. Nie jest to trwała budowa drogi lecz tylko zapewnienie przejezdności i poprawienie bezpieczeństwa użytkowników. (...) Widoczny również przerost trawy." Zdaniem WINB, wysypanie kruszywa, destruktu asfaltowego i wyrównanie nawierzchni równiarką nie stanowi robót budowlanych, stanowiących budowę drogi, jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), co uzasadniałoby wszczęcie postępowania naprawczego. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane są budową (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tej sprawie nie powstała tak rozumiana. Nadto z materiału dowodowego wynika zużycie destruktu, tj. wymieszanie z podłożem piaszczystym (z pól i pozostałego odcinka drogi piaszczystej) oraz przerost trawy. Nie powstała zatem trwała nawierzchnia. Nie stwierdzono korytowania, położenia asfaltu, czy instalacji i urządzeń do obsługi drogi (np. odwodnienia). W ocenie WINB, organ powiatowy, jako organ fachowy, właściwie ocenił ww. roboty. Sąd w wyroku - sygn. akt VII SA/Wa 772/20 wskazał, że "utwardzenie gruntu poprzez rozsypanie na jego powierzchni tłucznia betonowego nie należy do robót budowlanych, w wyniku których powstaje obiekt budowlany" oraz w wyroku NSA z 27.01.2017 r., II OSK 1181/15: "Sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi budowy drogi". Podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 30.03.2022 r. II SA/Gd 631/20. Stan faktyczny sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie należało zatem umorzyć. Argumenty odwołania nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ wyprowadził ustalenia ze stanu faktycznego, to ich zakwestionowanie wymaga kontrdowodu strony, czego skarżący nie uczynił. Za taki kontrdowód nie można uznać subiektywnej oceny skarżącego. Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., który – po przedstawieniu przebiegu postępowania – podkreślił, że zgodnie z mapami geodezyjnymi droga -działka nr [...] powinna mieć szerokość ok. 9 m, a w terenie jest ok. 4,3 m. Z pism wynika, że roboty wykonano w 2020 i 2021 r. Działka ta, zgodnie z informacją z bazy geodezyjnej, stanowi drogę powszechnego korzystania o nieustalonej własności. Zgodnie z pismem Wójta Gminy P. z 2.11.2020 r., okazanym w dniu kontroli i jego kopią złożoną do akt przez skarżącego, jako właściciela działki sąsiedniej nr [...] droga ta "nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych a więc nie posiada statusu drogi publicznej". Skarżący wskazał, że prace na działce nr [...] naruszają jego prawo własności poprzez wkraczanie w działkę nr [...] (pismo z 19.05.2021 r.). Z pisma z 21.06.2021 r. wynika, że Gmina złożyła do Sądu Rejonowego w G. wniosek o zasiedzenie w/w drogi. Podjęto czynności rozmierzenia działki nr [...], których nie ukończono, a stan prawny i geodezyjny był zgodny z mapą z 12.07.2021 r. z zasobów geodezyjnych ogólnodostępnych. Obecnie na wydruku z mapy z 21.10.2022 r. i w opisie z bazy EGIB z 21.10.2022 r. widnieje taki sam stan prawny i geodezyjny (powierzchnia działki też nie uległa zmianie). Skarżący wniósł m. in. o uchylenie obu decyzji, ponieważ nadal nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji błędnie stwierdzono, że na działce nr [...] nie doszło do przebudowy drogi. Następnie podkreślił, że w ww. wyroku Sąd nakazał wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego, którego organy nie przeprowadziły. Nie wyjaśniły, jakie roboty wykonano i jak należy je kwalifikować, co narusza art. 7 i art. 77 kpa. Bez jednoznacznego wyjaśnienia, co jest przedmiotem postępowania, nie jest możliwe ustalenie, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy nie podlega Prawu budowlanemu. Gmina P. wyjaśniła, że drogę gruntową utwardzono destruktem asfaltowym, a następnie wyprofilowano równiarką. Stwierdziła wprost, że przeprowadziła remont. Z jednej strony organ twierdzi, że nie powstała droga, ani utwardzenie terenu, by niżej wskazać, że do utwardzenia gruntu jednak doszło (str. 4). Skarżący dodał, że Sąd powołał orzecznictwo wskazujące, że w przypadku budowli - utwardzenia gruntu dokonuje się dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak utwardzony teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, czy droga. Wymagane jest zatem pozwolenie na budowę. Do tej okoliczności organy się nie odniosły stwierdzając, że nie będą poszukiwać materiału dowodowego. Według Sądu, samo to, że na skutek ww. prac nie powstała droga, w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych, nie powoduje, że nie ma podstaw do ingerencji organów. Chybiona jest też interpretacja PINB art. 3 Prawa budowlanego, wskazująca, że użycie przy realizacji robót materiałów, które nie stanowią wyrobów budowlanych w rozumieniu ustawy z 16 kwietnia 2004 r o wyrobach budowlanych, uniemożliwia przyjęcie, że wybudowano obiekt budowlany. Użycie w definicji obiektu budowlanego w art. 3 pkt 1 zwrotu "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" nie oznacza, że obiekt budowlany, by być za taki uznany, musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych. To ustalenie Sądu organy też pominęły twierdząc, że nie doszło do powstania obiektu budowlanego. Skarżący zaznaczył też, że w styczniu 2019 r. pod drogą ułożono kabel elektryczny. Według oświadczenia Wójta z 22 stycznia 2019 r. droga ma w tym miejscu szerokość 8 - 10 m. Oznacza to, że jest spór co do granicy tych działek. Kabel elektryczny ułożono zatem nie tylko pod drogą, ale i na nieruchomości skarżącego. Następnie dodał, że w wyroku z 4 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1040/19 Sąd wskazał, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia, wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Utwardzenie drogi jest budowlą i musi podlegać przepisom prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i dotyczy m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 20 lutego 2023r. Nr 205 /2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z [...] października 2022 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy drogi na działce nr ew. [...] w Ł., gm. P. Mając na uwadze wskazane na wstępie kryteria Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zarówno organy, jak i Sąd orzekający ponownie w tej sprawie związany był ocena prawną zawartą w powołanym wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2022 r. VII SA/Wa 2219/21, w świetle art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że: - droga jest budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego), mieszczącą się w kategorii obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy); - to, że obiekt nie spełnia kryteriów drogi wynikających z art. 4 ustawy o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie dla uznania, że wybudowano obiekt budowlany - drogę.; - brak jest też podstaw do zawężenia tego pojęcia do dróg realizowanych w określonej technologii. Jeżeli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, to może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego); - użycie w definicji obiektu budowlanego w art. 3 pkt 1 zwrotu "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" nie oznacza, że obiekt budowlany, by być za taki uznany, musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych; - w przypadku robót polegających na utwardzeniu gruntu w celu realizacji określonego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem), nie powstaje samodzielna budowla, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Jeżeli między utwardzeniem a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego) w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione; - organy (...) przyjęły przedwcześnie, bez należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, że nie doszło do realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego; - organy nie ustaliły zatem rzeczywistego zakresu i rodzaju wykonanych prac, nie wyjaśniły, czy nowa nawierzchnia jest trwale połączona z gruntem, czy nawieziono kruszywo na powierzchnię drogi gruntowej, przedwcześnie uznając, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zaznaczyć trzeba, że prowadząc postępowanie organy ponownie przede wszystkim nie wzięły pod uwagę całokształtu argumentacji Sądu, powołanego stanu prawnego, skupiając się na wyjaśnieniach Gminy P. i PINB. W konsekwencji błędnie oceniły roboty budowlane wykonane na części działki nr ew. [...] w Ł. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy wykonana w opisany sposób nawierzchnia części ww. działki niewątpliwie umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego dojazd do dalej położonych budynków, co stanowi wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest bowiem obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii powinna być zatem, obok przesłanek z art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja, jaką ma pełnić obiekt. W tej sprawie inwestor wprost wskazał, że wysypał drogę pokruszonym drobno destruktem asfaltowym, pochodzącym z frezowania innych dróg z terenu gminy oraz wyprofilował nawierzchnię dla lepszej przejezdności mieszkańców Gminy (piśmo z 15 września 2022 r.) To, że w piśmie wskazano ponadto, że prace te nie miały charakteru trwałego, wykonano je bezpośrednio na gruncie i nie stanowiły budowy drogi, a jedynie doraźną naprawę, powinno być przedmiotem racjonalnej oceny organów. Nie można bowiem – zgodnie z zasadami logiki – z jednej strony wskazywać na wysypanie drogi dla lepszej przejezdności i zwiększenia bezpieczeństwa i wygody jej użytkowników, a z drugiej przyjmować, że roboty te nie stanowiły trwałej budowy drogi. Tak też przyjął PINB w protokole z oględzin z 24 października 2022 r. To, że w wyniku częstego użytkowania destrukt wymieszał się z podłożem piaszczystym i obecnie występuje przerost trawy nie oznacza, że budowla ta nie miała i nie ma charakteru trwałego. Jak wskazał Sąd w ww. wyroku – co podano na wstępie - dla zakwalifikowaniu obiektu, jako drogi nie ma decydującego znaczenia w jakiej technologii ją wykonano i z jakich materiałów. Zaznaczył też, że okoliczność, że dany obiekt nie spełnia kryteriów drogi wynikających z art. 4 ustawy o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie dla uznania, że wybudowano obiekt budowlany - drogę. Niezrozumiałe są zatem rozważania organu II instancji odnośnie tego, że w niniejszej sprawie nie powstała droga w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie stwierdzono korytowania, położenia asfaltu, czy instalacji i urządzeń do obsługi drogi (np. odwodnienia). Z powyższych ustaleń wynika, że w tej sprawie sporne roboty budowlane były dla inwestora celem samym w sobie. Na to wskazuje ich charakter, przeznaczenie wysypanego kruszywem terenu, który ewidentnie pełni funkcję drogi łączącej się z drogą publiczną - działką nr ew. [...] oraz stanowisko skarżącego, że obiekt ten wykonano przy użyciu ciężkich maszyn takich jak: "równiarka, samochody ciężarowe, wał gładki, wał wibracyjny". Kończąc Sąd podkreśla, że w orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że jego nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów samochodowych, czy maszyn rolniczych stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 109/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17; wyrok WSA w Krakowie I SA/Kr 288/22, z dnia 13 maja 2022 r. LEX nr 3356755, z dnia 4 grudnia 2019 r. II SA/Kr 1040/19, LEX nr 2778175 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1285/18, LEX nr 2616312) Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę. Niezasadne było zatem umorzenie postępowania. Sąd zaznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny również zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko działką inwestycyjną, ale również odnośnie działki skarżącego, o ile ponowne ustalenia wykażą, że prace na działce nr [...] wkroczyły na działkę nr [...]. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku, a kosztach na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.