VII SA/Wa 849/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. K.-P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] 24 w [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. L. K.-P. zwróciła się do Starosty [...] o dopuszczenie jej na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] 24 w [...]. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...]grudnia 2010 r., poinformowało L. K.-P., że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. L. K.-P., uznając ww. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. za postanowienie, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (z akt administracyjnych wynika, że jest to pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.) wniosła zażalenie na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. Następnie w związku z wydaniem ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., która to decyzja nie została doręczona L. K.-P., oraz z uwagi na ww. pismo (zażalenie) z dnia [...] grudnia 2010 r., Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], poinformowało L. K.-P. o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zwróciło się z zapytaniem czy ww. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowi odwołanie od ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe L. K.-P. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...]odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może być uznane za odwołanie od decyzji Starosty [...], gdyż nie można skutecznie wnosić odwołania od decyzji, której nie tylko nie doręczono, ale co do której nie miało się w ogóle wiedzy o jej wydaniu. Ponadto pismo to porusza jedynie kwestię posiadania przez L. K.-P. przymiotu strony w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu i w żadnej mierze nie odnosi się do ww. decyzji, w szczególności brak jest wyrazu niezadowolenia z ww. decyzji. W ocenie Wojewody [...] L. K.-P. odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym wprost żąda uchylenia ww. decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, przedmiotowe pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy wskazał, że L. K.-P. nie była uznana za stronę prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w związku z czym nie otrzymała decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Natomiast jedyną stroną postępowania zakończonego ww. decyzją był inwestor - [...]Sp. z o. o., w imieniu której pełnomocnik odebrał decyzję w dniu [...]grudnia 2010 r., co poświadcza stosowna adnotacja na egzemplarzu aktowym decyzji. W związku z powyższym organ uznał, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, z uwagi na nie uznanie jej za stronę postępowania przez organ administracji prowadzący sprawę, może wnieść odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej tylko zanim ta decyzja stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania wniesionego przez strony, a gdy strony nie wniosły odwołania, przed upływem 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez strony postępowania. Zatem termin do wniesienia odwołania dla L. K.-P. winien być liczonym wg terminu jaki na wniesienie odwołania miał inwestor, jako jedyna strona postępowania i upływał on w dniu [...] grudnia 2010 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ uznał, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu służy jedynie osobie, której organ administracji doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Wobec tego nie można mówić o uruchomieniu się 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa, w odniesieniu do osoby, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła. O uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Zdaniem organu przekroczenie przez L. K.-P. liczonego dla inwestora terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., oraz brak doręczenia czy ustnego ogłoszenia ww. decyzji L. K.-P. i w konsekwencji brak rozpoczęcia biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania powodują, że L. K.-P. nie mogła uchybić terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji, a zatem nie mogła skutecznie wnosić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. K.-P., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie: - art. 6 kpa w zw. z art. 58 kpa, poprzez nietrafną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...]grudnia 2010 r., w sytuacji, gdy dochowane zostały warunki określone w art. 58 kpa; - art. 8 kpa, poprzez nietrafną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...]grudnia 2010 r. i w rezultacie naruszenie zaufania do sposobu funkcjonowania organów Państwa; - art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, w tym w szczególności w postępowaniu odwoławczym; - art. 58 kpa, poprzez nietrafną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., w sytuacji, gdy dochowane zostały warunki określone w art. 58 kpa. - art. 129 § 2 kpa, poprzez nietrafne uznanie, że termin do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. liczony być powinien wg terminu, jaki na wniesienie odwołania miał inwestor - [...]Sp. z o.o. Skarżąca podniosła, że jest stroną postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/10, przyznającego skarżącej status strony w postępowaniu, które toczy się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uwagi na fakt, że "zarówno nieruchomość będąca własnością L. K.-P., jak też nieruchomość planowana pod zabudowę, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej (którym w tej sprawie był inwestor), położone są na obszarze objętym ochroną konserwatorską wynikającą z decyzji Konserwatora Zabytków m.st. [...]z dnia [...] lutego 1990 r." Następnie skarżąca podkreśliła, że ww. postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest nierozerwalnie związane z ww. postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, którym było podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia L. K.-P. na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...]. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi są niezasadne. W niniejszej sprawie Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił L. K.-P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją tą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], obr. [...]przy ul. [...] 24 w [...]. Z akt administracyjnych I instancji wynika, że ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. jedyna strona postępowania [...]Sp. z o. o., działająca poprzez swojego pełnomocnika, odebrała w dniu [...] grudnia 2010 r. Bezspornym jest, że skarżąca nie była przez organ I instancji traktowana jako strona i decyzja nie została jej doręczona. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r. - wobec nie złożenia od niej odwołania przez stronę postępowania [...] Sp. z o. o. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 kpa lub, jak w kontrolowanym postępowaniu, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Oczywiście może zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy kwestia tego, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. Odwołanie jest bowiem czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu art. 134 kpa nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Zatem organ rozpatrując odwołanie, powinien najpierw ustalić, czy zostało ono wniesione w terminie, a dopiero wniesienie odwołania w terminie uprawnia organ do badania, czy zostało ono wniesione przez stronę. Jednocześnie art. 127 § 1 kpa nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym należy uznać, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez L. K.-P. był dzień [...] grudnia 2010 r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego, a zarazem jedynego doręczenia decyzji Starosty [...], które nastąpiło [...] grudnia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie rację ma Wojewoda [...] twierdząc, że pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. nie można uznać za odwołanie, gdyż o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. została poinformowana pismem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., a więc nie mogła wnieść odwołania od decyzji co do wydania której nie miała w ogóle wiedzy. Zatem za odwołanie można dopiero uznać pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 r. w którym zażądała uchylenia pozwolenia na budowę i jednocześnie zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 58 § 1 kpa prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej wiązane jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany", użytemu w art. 58 § 1 należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2 do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak "zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie odwołania, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania. Na marginesie należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1762/09 (LEX nr 746776). W wyroku tym NSA stwierdził: "jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Podkreśla się jednocześnie, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06)". W związku z powyższym, skoro L. K.-P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualny termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla jedynej strony postępowania [...]Sp. z o. o. - a ponadto przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1762/09. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż nie można mówić o uruchomieniu się 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa, w odniesieniu do osoby, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła. O uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Zatem stanowisko Wojewody - który odmówił skarżącej przywrócenia terminu - jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.