VII SA/Wa 859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Operatora Gazociągów Przesyłowych G.S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek Operatora Gazociągów Przesyłowych G.S.A. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nr v zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu usługowego z zapleczem socjalnym, garażem i częścią mieszkalną - obiekt w części zaplecza socjalnego dwukondygnacyjnego z lokalem mieszkalnym na piętrze i dachem płaskim dwuspadowym, w części usługowo - garażowej w postaci hali jednonawowej z dachem dwuspadowym oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki, przewidziane do realizacji w miejscowości N.na działce nr [...],- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013r" znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek Operatora Gazociągów Przesyłowych G.S.A. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r" nr [...], znak: [...]. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji wniesione przez Operatora Gazociągów Przesyłowych G.S.A. organ odwoławczy wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji dokonuje kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 61 a Kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Natomiast w przypadku wszczęcia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Stosownie do art. 28 Kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1407 z późn. zm.), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1540/08, NSA wskazał, że ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 Kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 Kpa jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r" sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01,2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007r., VII SA/Wa 550/07). Pismem z dnia 19 sierpnia 2013r., Operator Gazociągów Przesyłowych G. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], znak: [...], w załączeniu przedstawiając decyzję Głównego Architekta Województwa z dnia [...] marca 1986r., znak: [...], udzielającą [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia R.- S. z odgałęzieniem do W. (bez stacji redukcyjno - pomiarowej). Wnioskodawczyni wyjaśniła, że przez działkę nr [...] przebiega należący do niej gazociąg w odległości ok. 7 m od projektowanego budynku. Pismem z dnia 9 stycznia 2014r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. o wykazanie interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], znak: [...], w szczególności o przesłanie, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, Operator Gazociągów Przesyłowych G. S.A. przy piśmie z dnia 23 stycznia 2014r., znak: OW-LD.420.2.2014/10 przesłała fragment zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia 15 października 2008r. o przeniesieniu własności/prawa użytkowania wieczystego oraz innych praw, z którego wynika jedynie, że w/w umowa dotyczyła przeniesienia stacji redukcyjno pomiarowej bez prawa własności gruntu. Z treści przesłanych fragmentów w/w dokumentu nie wynika na kogo zostało dokonane w/w przeniesienie. Brak jest również informacji o przeniesieniu jakiegokolwiek tytułu prawnego (a w szczególności prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu) do gazociągu znajdującego się na działce nr [...]. Na pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę składają się dwa elementy, które muszą być jednocześnie spełnione. Wziąć trzeba pod uwagę element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Przystępując do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ winien zatem ustalić, które nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 września 201 Ir., II SA/G1 418/11, LEX nr 1085956). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że w przytoczonym powyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego enumeratywnie zostały wymienione kategorie praw do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, których posiadanie skutkuje uznaniem osoby za stronę postępowania, w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (obok inwestora). Należą do nich: prawo własności, użytkowania wieczystego i zarządu nieruchomością. W przepisie tym nie wymieniono natomiast praw do nieruchomości wynikających ze stosunków zobowiązaniowych, czy też ograniczonych praw rzeczowych m.in. służebności przesyłu. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawca nie wykazał, że posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Co więcej, nie wykazał również, że fragment gazociągu znajdujący się na działce inwestycyjnej wchodzi w skład przedsiębiorstwa Spółki (aczkolwiek nie jest to okoliczność przesądzająca o posiadaniu przymiotu strony w omawianej sprawie). Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010r. II OSK 1572/09). Brak było zatem podstaw do przyznania Operatorowi Gazociągów Przesyłowych G. S.A. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], znak: [...]. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że skoro wnioskodawca nie jest stroną wskazanego postępowania, to należy uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Operator Gazociągów Przesyłowych G.S.A. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1409) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wymieniony przepis powinien być podstawą ustalenia stron postępowania również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2013 r.. nr [...], znak: [...]; art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 Nr 21, poz. 94) wraz z normą branżową BN-80 8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych" poprzez ich niezastosowanie będące wynikiem przyjęcia, że nie są one źródłem interesu prawnego skarżącego, tj. nie mogą być uznane za podstawę skutecznego żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. 2) obrazę przepisów o postępowaniu, a to: art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę źródłem prawa lub obowiązku może być jedynie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r., uchylająca decyzje organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji...... i umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, lub z urzędu, a każda sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym, zaś w tej konkretnej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest sprawą nową. Oznacza to w praktyce, że w porównaniu do sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, mogą wystąpić ponadto inne strony oprócz tych, które brały udział w zakończonej wydaniem decyzji. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że wszczęcie, na wniosek Skarżącej Spółki, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zauważyć należy, iż pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Zaznaczyć także należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, z dnia 14 czerwca 2012 r, sygn. akt II OSK 508/11). W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania wykazano, że nie ma powiązania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania z jego interesem prawnym takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Jak ustaliły organy nadzoru, Skarżąca Spółka co najwyżej jest właścicielem gazociągu biegnącego w pobliżu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy podzielić pogląd organu, że Skarżąca Spółka nie jest właścicielem, zarządcą ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wskazać ponownie należy, że organ odwoławczy prawidłowo określił kryteria interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i co za tym idzie zasadnie odmówił Skarżącej Spółce przymiotu strony. Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 28 Kpa i art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Nie można też mówić o naruszeniu art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Przede wszystkim nie mógł być on źródłem interesu prawnego z przyczyn wskazanych powyżej niemniej należy podkreślić, że wskazana wyżej norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania gazociągu przy istniejącej zabudowie. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania budynków przy istniejącym gazociągu. Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ II instancji, co uniemożliwiło Skarżącemu wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26, odpowiednio uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Strona Skarżąca również takiej argumentacji nie przedstawia. Przy czym należy podkreślić, że postępowanie dowodowe było prowadzone w bardzo ograniczonym zakresie i polegało na wykazaniu przez Skarżącą interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności oraz wobec wszczęcia postępowania przez organ I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] i umorzył postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.