VII SA/Wa 925/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Związku [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i § 2 , art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. –Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych dla wsi [...] zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007r. znak: [...] oraz zmienionej decyzją Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] w części dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] (wcześniejszy nr dz. [...]) w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyli T. K. i M. K.. Jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy powołali art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazując, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] lutego 2014r. pełnomocnik inwestora- Związku [...] w [...] – wniósł o odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na brak dowodów świadczących o naruszeniu przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jako dowód powyższych twierdzeń przedłożono pismo z dnia [...] września 2000r. firmy [...] sp. akcyjna skierowane do ówczesnego właściciela działki nr [...] K. T. w sprawie wyrażenia zgody na przejście kanału przez działkę nr [...] zgodnie z załączoną do pisma sytuacją. W dniu [...] marca 2014r. organ przesłał wnioskodawcom przedmiotowe pismo inwestora celem ustosunkowania się do przedstawionych w nim okoliczności. W dniu [...] kwietnia 2014r. i dnia [...] maja 2014r. wpłynęło pismo wnioskodawców podtrzymujące wniosek o stwierdzenie nieważności wnioskowanych decyzji Starosty [...]. W ramach prowadzonego postępowania organ ustalił, że K. T. (ówczesny właściciel działki nr [...]) zmarł w dniu [...] sierpnia 2001r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2007r sygn. akt [...] spadek po zmarłym nabyli J. T., Z. T., S. T. i E. T.. W dniu [...] sierpnia 2007r. na podstawie aktu notarialnego Nr [...] nieruchomość nr [...] nabyli obecni właściciel T. K. i M. K.. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że wnioskodawcy mają interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, gdyż w wyniku sprzedaży nieruchomości jej poprzedni właściciele utracili związek prawny z nieruchomością, a na ich miejsce jako strony postępowania weszli nowi właściciele tj. T. K. i M. K.. Organ podkreślił, że w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawcy –T. K. i M. K.-posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], tylko w części obejmującej budowę kanalizacji na terenie działki nr [...] (wcześniejszy nr dz. [...]) w m. [...] gm. [...]będącej ich własnością. Dokonując analizy zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Urzędowi [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych dla wsi [...] na działkach wg. odrębnego wykazu. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] Starosta [...] przeniósł przedmiotową decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...]na rzecz nowego inwestora tj. Związek [...] w [...]. W dniu [...] kwietnia 2009r. nowy inwestor wystąpił do Starosty [...] o zmianę na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2005r. poprzez uwzględnienie w sentencji decyzji warunków wynikających z decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] października 2005r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Starosta [...] uwzględnił wniosek inwestora i na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005r. poprzez dopisanie w sentencji decyzji konieczności prowadzenia inwestycji zgodnie z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] października 2005r. Organ I instancji zaznaczył, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] została wydana na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor wprawdzie wystąpił do ówczesnego właściciela nieruchomości nr [...] o wyrażenie zgody na przejście kanału przez przedmiotową działkę (dowód dołączony przez pełnomocnika inwestora za pismem z dnia [...] lutego 2014r.), to jednak nigdy takowej zgody nie uzyskał. Załącznikiem do projektu budowlanego inwestycji są oświadczenia mieszkańców, którzy wyrazili bądź nie wyrazili zgody na przejście trasą kanalizacji przez ich działki. W załączniku tym brak jest oświadczenia K. T. odnoście wyrażenia bądź nie wyrażenia zgody na przejście kanalizacją po działce nr [...]. W świetle powyższych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę jak i w dniu wydania decyzji ówczesny inwestor tj. Gmina [...] nie dysponował nieruchomością nr [...]na cele budowlane. Organ I instancji uznał, iż brak zgody właściciela nieruchomości na prowadzenie na jego działce przez inwestora prac budowlanych należy uznać za niespełnienie wymogu art. 32 ust. 4 pkt 2 jak i art. 33 ust. 2 pkt 2 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego zobowiązującego inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] uznał, iż skoro konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, to uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, musi być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że w kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę za adresata decyzji został uznany przez organ I instancji Urząd Gminy [...] zamiast Gmina [...], jako osoba prawna występująca z wnioskiem o pozwolenie na budowę kanalizacji we wsi [...]. Organ zauważył, iż błędne określenie nastąpiło już w samym wniosku z dnia [...] grudnia 2003r. o pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy organów gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 kpa, niemniej jednak zdaniem organu I instancji wskazanego naruszenia nie można traktować jako skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. zmieniona decyzją z dnia [...] października 2007r. Starosty [...] znak: [...] oraz zmieniona decyzją Nr [...]Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32.ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, a także z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z oczywistym i niewątpliwym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto opisane wyżej naruszenia wywołują skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Związek [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy podał, że swój interes prawny w niniejszej sprawie T.K. i M. K. wywodzą z tytułu własności działki o nr ewid. [...], położonej w Gminie [...] (zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych), na której zaprojektowano część omawianej inwestycji liniowej. Treść powyższej Księgi Wieczystej wskazuje, że ww. działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...] (na działki o nr ewid. [...] oraz [...]). Aktualnie właścicielem drugiej działki o nr ewid. [...] jest Gmina [...] (zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych). Organ wskazał także, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na ówczesnej działce o nr ewid. [...] zaplanowano przebieg spornej inwestycji. Zaprojektowano m. in. przebieg kanału sanitarnego "P4.5.1" o ø 200 mm wzdłuż granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...]. Organ dodał także, iż z materiału dowodowego wynika, że działka o aktualnym nr ewid. [...] graniczy z działką o nr ewid. [...] i przebiega przez nią sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w zakresie dotyczącym działki o nr ewid. [...] w zakresie interesu prawnego wnioskodawców. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę ([...] stycznia 2005r.) inwestor nie musiał już wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podał, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2003r. o wydanie pozwolenia na budowę, nie wskazano żadnej nieruchomości inwestycyjnej, której dotyczy przedmiotowa kanalizacja sanitarna. Ponadto oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] grudnia 2003r. dołączone do ww. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie zostało prawidłowo wypełnione. Nie zostały bowiem w nim wskazane żadne działki ewidencyjne, których dotyczy sporne zamierzenie inwestycyjne. Wypełniono jedynie miejsce przeznaczone na wskazanie jednostki ewidencyjnej - "[...]". Dodatkowo w powyższym oświadczeniu nie wskazano tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W miejscu przeznaczonym na wskazanie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazano jedynie ogólnie " zgoda na wejście w teren". Uwzględniając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczył działki nr ewid. [...] oraz inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr ewid. [...]. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajdują się "Oświadczenia mieszkańców" o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji. Wśród powyższych oświadczeń brak jest jednak zgody ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...] K. T.na przebieg spornej inwestycji przez ww. nieruchomość inwestycyjną. Mając na uwadze konieczność oceny skutków społeczno-gospodarczych powyższych naruszeń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego wezwał obecnego inwestora - [...] w [...] do przesłania dokumentów, z których wynika, że Gmina [...] posiadała w dniu [...] stycznia 2005r. prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr [...] bądź ww. prawo zostało nabyte później przez Związek [...] w [...]. Na ww. wezwanie nie udzielono odpowiedzi. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do nieruchomości (działka nr ewid. [...]), co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością oraz nie wskazał jej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowi nie tylko naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszenie praw fundamentalnych, do których należy prawo własności, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014 r., poz. 12, ze zm.) jaki i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej będącego gwarantem ochrony własności i innych praw majątkowych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Oprócz naruszenia ww. przepisu opisanego wyżej, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003r. o wydanie pozwolenia na budowę (data wpływu - [...] grudnia 2003 r.), przedłożono także decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami na terenie gminy [...]", która na datę złożenia powyższego wniosku utraciła już ważność. Z treści ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000r. wynika bowiem, że powyższe rozstrzygnięcie było ważne przez dwa lata. Natomiast wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony ponad trzy lata od wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez inwestora po upływie okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto zaznaczył, że brak ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uniemożliwia dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami, które określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku, w kontrolowanej części decyzji doszło także do rażącego uchybienia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dalej badając czy kontrolowane pozwolenie na budowę dotknięte jest także pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], została wydana na rzecz Urzędu Gminy [...]. Wobec powyższego organ II instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591, ze zm., według stanu prawnego na dzień 25 stycznia 2005r.), gmina posiada osobowość prawną. Gmina wykonuje także zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Także gmina, a nie urząd miasta i gminy posiada zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych. Urząd Gminy [...] stanowi jedynie jednostkę organizacyjną w strukturze Gminy [...] i nie może być z pewnością stroną postępowania administracyjnego. Nie ma on bowiem podmiotowości prawnej, przez co nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa może mieć wyłącznie Gmina [...]. Zaznaczył, że na gruncie przedmiotowej sprawy Gmina [...] była również inwestorem. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna być skierowania do Gminy [...], jako inwestora, mogącego być podmiotem praw i obowiązków. Z powyższych względów organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...], obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa ("Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie"), także obligującą organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 kpa są nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa, wskazał, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki. Organ podkreślił, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. wniósł Związek [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Wojewody [...] i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w związku z art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego tj. dowodu z zeznań świadków i wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, b) art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż okoliczność podnoszona przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie przepisów prawa art. 32 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego, została wykazana, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, c) art. 78 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziłoby do takiego uznania, e) art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, iż decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013r. poz. 1409) poprzez przyjęcie, iż brak pisemnej zgody jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości, podczas gdy przepis ten nie wprowadza obligatoryjnej formy pisemnej wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, iż organ błędnie ustalił, że wniosek z dnia [...] grudnia 2003r. oraz oświadczenie z dnia [...] grudnia 2013r., załączone do wniosku, nie dotyczyły działki nr [...], co skutkowało błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego i doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Działka ta wymieniona została w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część wniosku o pozwolenie na budowę, zatem i do tej działki Wójt Gminy [...] złożył oświadczenie iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wyrażenie przez właścicieli zgody na wejście w teren. Skarżący podzielił stanowisko organu, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, innym niż "zwykłe" postępowanie administracyjne. Jednakże wbrew twierdzeniom organu nie powoduje to niemożności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków E. M. i C. E. na okoliczność posiadania ustnej zgody K. T. poprzednika prawnego strony przeciwnej do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane bądź rozprawy administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości w sytuacji gdy osoba która tej zgody udzieliła nie żyje (poprzedni właściciel). Powyższe wyjaśnienie jest niezbędne i ma podstawowy wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący podniósł, że organ II instancji zanegował możliwość przeprowadzenia tych dowodów, zaś organ I instancji nie odniósł się w ogóle do zgłoszonego wniosku. Skarżący podał, że w czasie kiedy kompletowano dokumenty do uzyskania pozwolenia na budowę stałą praktyką zwyczajowo przyjętą było organizowanie spotkań wiejskich, na których właściciele nieruchomości wyrażali ustną zgodę na dysponowanie gruntem celem ulokowania sieci kanalizacyjnej, poprzez wyrażenie ustnej zgody na wejście w teren. Takie też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazane zostało we wniosku o pozwolenie na budowę. Skarżący podniósł, że organ pominął również , iż T. i M.K. są następcami prawnymi K. T. kupując nieruchomość w 2007r., a więc po dacie wydania i stwierdzenia ostateczności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający zezwolenia na budowę, mieli możliwość zapoznać się ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może konwalidować bierności stron w toku wcześniejszego zwykłego postępowania. Nie może również konwalidować bierności stron w zakresie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości przy jej zakupie. Skarżący nabyli nieruchomość w dacie, kiedy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę była już ostateczna i rozpoczęły się już prace wykonawcze. Skarżący podniósł również, iż rażące naruszenie przepisów prawa art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie zostało wykazane, gdyż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości. Zdaniem skarżącego, jeśli organ powziął uzasadnione wątpliwości co do złożonego oświadczenia, powinien je wyjaśnić na etapie postępowania zwykłego. Skarżący podniósł, że organ nie może badać treści złożonego oświadczenia w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący twierdzi, że nie jest wymagane, aby prawo do dysponowania gruntem zostało wyrażone przez właściciela w formie pisemnej – forma ta jest przewidziana dla oświadczenia inwestora, co umożliwia wyrażenie takiej zgody również w formie ustnej. Zarzucanie braku zgody w formie pisemnej stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący odnosząc się do kwestii naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez oparcie decyzji pozwolenia na budowę na decyzji o warunkach zabudowy, która wygasła przed datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wskazał, iż organ wyciągnął błędne wnioski nie analizując w całości tej kwestii. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wygasa w przypadku gdy uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianę. Nadto zgodnie z art. 110 kpa decyzja wiąże organ z datą jej doręczenia stronom. Nie więc data wydania, a data doręczenia jest decydująca co do oceny jej bytu prawnego. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął powyższych kwestii. Zdaniem skarżącego nie może również ostać się zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu. Urząd Gminy jest jednostką organizacyjną Gminy i zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym służy wykonywaniu zadań gminy. Zatem przyjęta przez organ interpretacja jest nieprawidłowa. Decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwiła realizację inwestycji finansowanej ze środków gminnych i to gmina organizowała proces inwestycyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji-przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Wskazać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy, organ administracji ma obowiązek –po wszczęciu postępowania nieważnościowego –kompleksowo ocenić, czy zachodzi któraś z ww. przesłanek. Przypomnieć także należy, że w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji liniowej organ administracji działając na wniosek konkretnego podmiotu uprawniony jest do oceny legalności decyzji jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy. W takim właśnie zakresie organy administracji oceniły decyzję z dnia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. i w takiej granicy również Sąd ocenił legalność decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w niniejszej sprawie i w wyczerpujący sposób uzasadnione – że decyzja kontrolowana we wskazanej wyżej części w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie w kontrolowanej części decyzji w postępowaniu nieważnościowym doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego będącego podstawą orzekania przez Starostę [...], pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesłanki te były przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym przez organ odwoławczy. Wskazać należy, że we wniosku o wydanie pozwolenie na budowę nie wskazano żadnej nieruchomości inwestycyjnej, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. Zaznaczyć należy, iż w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] grudnia 2003r. dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały wskazane żadne działki ewidencyjne, których dotyczy sporna inwestycja. Nie wskazano tytułu prawnego z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym wpisano jedynie jednostkę ewidencyjną "[...]", a w miejscu przeznaczonym na wskazanie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania na cele budowlane wskazano jedynie ogólnikowo " zgoda na wejście w teren". W aktach sprawy znajdują się wprawdzie "oświadczenia mieszkańców" o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji. Wśród nich brak jest jednak zgody ówczesnego właściciela działki nr ew. [...] K. T. na przebieg spornej inwestycji przez ww. nieruchomość inwestycyjną. Podkreślić należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Organ architektoniczno- budowlany związany jest przepisami prawa i podejmuje rozstrzygnięcie na wniosek inwestora. Inwestor obowiązany jest wypełnić określone warunki wynikające z przepisów prawa, rolą zaś organu jest sprawdzenie przedłożonej dokumentacji przez pryzmat art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę może być wydane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Niespełnienie natomiast tych wymogów skutkować winno zatem wydaniem decyzji odmownej ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Wr 313/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie podkreślił, że na datę wydawania kontrolowanego pozwolenia na budowę ([...] stycznia 2005r.) inwestor nie musiał już wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lecz wystarczyło, że złożył oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustawy (Dz. U. nr 80, poz. 718). Z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania decyzji badanej jednoznacznie wynika, że jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenie na budowę jest złożenie oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pojęcie "prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane" definiuje z kolei art. 3 pkt 11 ww. ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem, należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do wykonania konkretnych robót budowlanych na własnej nieruchomości, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się przy tym, iż oprócz znanych prawu cywilnemu umów obligacyjnych prawo takie mogą też dawać tzw. "umowy nienazwane" (por. Prawo budowlanego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 76). Przy czym zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt II SA/Kr 874/08, LEX nr 558418). Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Powyższe oświadczenie, winno być złożone na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r - w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003r. Nr 120, poz. 1127). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone ww. przepisie- niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – nie zostały przez inwestora spełnione. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2003r. nie dotyczył działki nr ew. [...] oraz inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. działką o nr [...]. Z załączonego zaś do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2003r. oświadczenia złożonego na wzorze stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie wynika aby legitymował prawem do dysponowania ww. działką. Ze wzoru oświadczenia wynika, że inwestor winien wskazać tytuł z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zgodnie z tym wzorem jeżeli, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może też wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, inwestor obowiązany jest wskazać dokument z którego wywodzi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 544/14). Do akt nie została załączona kopia umowy cywilnoprawnej upoważniającej inwestora do władania ww. działką. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony zarzut przez skarżącego, iż zgoda taka nie musi być w formie pisemnej. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wadę materialno-prawną decyzji. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż treść oświadczenia o dysponowaniu gruntem co do zasady nie podlega ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo organ odwoławczy zaznaczył, że ma to jednak miejsce jedynie w sytuacjach gdy jego treść nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W przeciwnych sytuacjach obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści. Nadto zaznaczyć należy, iż powyższa kwestia została zakwestionowana przez stronę postępowania, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Przepis artykułu 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wymaga, aby inwestor w rzeczywistości (realnie) posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której zamierza zrealizować inwestycję, natomiast art. 7 kpa obliguje organ administracji do właściwego ustalenia stanu faktycznego. Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wykazane zostało, że inwestor Gmina w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie miała prawa do dysponowania działką nr [...] (obecnie nr [...]), to tym samym nie można było udzielić jej w dniu [...] stycznia 2005r. pozwolenia na budowę i zagospodarowanie tej działki. Wydanie takiej decyzji, stanowiło ewidentną niezgodność z istniejącym w dacie jej wydania stanem faktycznym i prawnym. Konkludując stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nie objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2, z uwagi na brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], na którą wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Jeżeli nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa – rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 1882/11). Dla oceny skutków społeczno- gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa organ słusznie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wezwał obecnego właściciela do przesłania dokumentów z których wynikałoby, że Gmina [...] posiadała w dniu [...] stycznia 2005r. prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr [...], bądź ww. prawo zostało nabyte później przez Związek [...] w [...]. Na wezwanie nie udzielono jednak odpowiedzi. Wobec powyższego zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do nieruchomości (działka nr ew. [...]) co do której inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością oraz nie wskazał jej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi wprost naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 kc i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie ma przecież w tym przypadku wątpliwości, ze zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego (decyzji) z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 kpa, art. 2 i 2 Konstytucji RP). Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), według stanu na dzień wydania badanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie wynika, że wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003r. o wydanie pozwolenia na budowę (data wpływu - [...] grudnia 2003r.), przedłożono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami na terenie gminy [...]", która na datę złożenia powyższego wniosku utraciła już ważność. Z treści ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000r. wynika, że powyższe rozstrzygnięcie było ważne przez dwa lata. Natomiast wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony ponad trzy lata od wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000r. wydana została w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Art. 42 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. wprowadzał wymóg wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okresu jej ważności. Nadto organ dodał, że na dzień złożenia ww. wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. o wydanie pozwolenia na budowę, obowiązywała już nowa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717), która nie przewiduje - w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – obowiązku wskazania w treści decyzji okresu jej ważności. Nie zmienia to jednak faktu, że na dzień złożenia ww. wniosku o pozwolenie na budowę powyższa decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2000r. utraciła już ważność, w związku z czym jej adresat nie mógł na jej podstawie skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ odwoławczy właściwie stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia przepisów związanych z warunkami zabudowy i zagospodarowaniem terenu. Stwierdzić należy więc, że przedmiotowa decyzja w kontrolowanej części jest dotknięta rażącym uchybieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela kwestii, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa Wskazać należy, iż w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę za adresata decyzji został uznany Urząd Gminy zamiast Gmina [...]. Bezspornym jest, że Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 kpa. Powyższego naruszenia nie można jednak uznać jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W okolicznościach sprawy nie ma bowiem wątpliwości co do tożsamości, na rzecz którego wydana została decyzja tj. Gminy [...]. Zatem uznać należy, że decyzja została skierowana na rzecz podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, a jedynie został wadliwie oznaczony. Powyższe uchybienie nie skutkuje zatem stwierdzeniem nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczące naruszenia art. 7, 77 , 80 kpa w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż zakres prowadzonego w ramach trybu nieważnościowego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej tym pozwoleniem. Organ ten dokonuje oceny czy w postępowaniu w trybie zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., II OSK 968/10, LEX nr 1083720 ). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).