VII SA/Wa 931/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi V.sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] oddala skargę V.sp. z o.o. w W. (obecnie – V.sp. z o.o.) złożyła skargę na czynność Prezydenta [...] włączenia do gminnej ewidencji zabytków (dalej "GEZ") działki nr [...] z obrębu [...], poprzez zmianę zakresu ochrony pod nr [...] "[...]", ewentualnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na zarządzenie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. [...], w zakresie włączenia do gminnej ewidencji zabytków ww. działki. Spółka zarzuciła naruszenie: art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. - dalej u.o.z.) poprzez: - rozszerzenie zakresu ochrony zabytku nr [...] "[...]" polegające na włączeniu działki nr [...] przy ul. [...], bez analizy jej wartości zabytkowych, podczas gdy obowiązek ten wynika z prawa materialnego dopuszczającego włączenie do GEZ tylko obiektu zabytkowego, jak i obowiązek ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej obywatelom prawo do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy; - naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez włączenie do karty adresowej działki nr [...] bez weryfikacji stanu obiektu podczas, gdy przepis ten umożliwia włączenie karty adresowej do GEZ jedynie po sprawdzeniu czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, - naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że działka [...] spełnia kryteria zabytku; - naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewyważenie interesu indywidualnego właściciela ww. działki - skarżącego, z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a więc arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności. Skarżąca wniosła - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz, że działka [...] nie została włączona do GEZ, ewentualnie - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 19 listopada 2018 r. w ww. części i zasądzenie kosztów postepowania. Następnie wskazała, że jest właścicielem nieruchomości położonej na działce nr [...], a [...] listopada 2018 r. powzięła informację o dokonaniu zaskarżonej czynności. Podniosła, że nigdy nie otrzymała informacji, decyzji lub postanowienia organu, ale przeglądając mapę on-line W. zauważyła, że działka [...] jest włączona do GEZ. Jeszcze tego samego dnia wniosła o przesłanie dokumentów będących podstawą wpisu. Stąd termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. Skarżąca wskazała, że organ twierdzi, że ww. działkę włączono do GEZ zarządzeniem z 19 listopada 2018 r. podczas gdy załącznik do tego zarządzenia nie wymienia Parku SGGW, ani działki nr [...]. Na wpis wskazuje jednak porozumienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz pismo Prezydenta [...] z [...].11.2018 r. Dlatego skarżąca zakwestionowała także zarządzenie z [...] listopada 2018 r. i jednocześnie czynność włączenia do GEZ działki nr [...]. Zdaniem strony, sporna działka wprawdzie leży w bezpośrednim sąsiedztwie Parku [...] wpisanego do GEZ (nr [...]), ale sama zabytkiem nie jest. Nie stanowi świadectwa minionej epoki lub zdarzenia i nie ma wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zabudowana jest w 76,3 % nieestetycznym budynkiem w słabym stanie technicznym, parkingiem i drogą, a niewielka roślinność nie ma wartości przyrodniczej. Nie jest też historycznie związana z Parkiem [...]. Z opinii fotogrametrycznej wynika bowiem, że nigdy nie była Parkiem i oddalona jest od przedwojennych granic Parku o ok. 39 m. W 1960 r. postawiono na niej pawilon, który w 2010 r. [...] rozbudowało w kierunku Parku w celach naukowych a później komercyjnych. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu starego [...], opiniowanym przez konserwatora zabytków, przeznaczeniem działki jest zabudowa wielorodzinna i usługi. Postanowieniem z [...] września 2018 r. została ona wprawdzie objęta postępowaniem o wpis do rejestru zabytków Parku [...], nie została jednak uznana za otoczenie zabytku (art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.z.). Dalej – powołując się na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 325/18 z 17.04.2018 r. Spółka podkreśliła - że ustawa nie przewiduje wprawdzie ujęcia zabytku w GEZ w formie decyzji administracyjnej, jednak nie może ono nastąpić bez zbadania wartości zabytkowych. Włączenie karty adresowej do GEZ musi być poprzedzone wszechstronną analizą. Organ wówczas ocenia, czy cechy obiektu uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a ocena ta podlega kontroli sądu. W tej sprawie organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Ponadto, naruszył zasadę proporcjonalności. Takie czynności godzą bowiem w prawo własności, co podkreśla również orzecznictwo. Nie może być zatem dowolności w dokonywaniu wpisów na mocy art. 22 ust. 5 pkt 3, które nastąpiło w tej sprawie. Według skarżącej art. 22 ust 5 pkt. 3 u.o.z. jest niezgodny z Konstytucją RP i prawem międzynarodowym, bowiem ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie jej ujęcia jako zabytku nieruchomego w GEZ, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji procesowych i materialnoprawnych. Skoro przepisy nie precyzują sposobu sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to każdy przejaw aktywności organu jest prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. Nie można zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście zabytkiem i czy wpis jest uzasadniony. Właściciel dowiaduje się o wpisie ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji (postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/1). Organ zatem rażąco naruszył przepisy, gdyż – podejmując ww. czynność - dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest zasadna i w najbliższym czasie zostaną podjęte czynności w celu wykreślenia działki nr ew. [...] z GEZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 września 2019 r. umorzył postępowanie sądowe, które Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 marca 2020 r. sygn. akt II OZ 244/20 uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Kwestionując ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego umarzające postępowanie sądowe w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazał, że skargę oparto zarówno na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i pkt 6 p.p.s.a., a strona domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności, ewentualnie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie zmian w gminnej ewidencji zabytków [...] w zakresie ujęcia działki [...]. NSA podzielił pogląd, że wyznaczenie, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do GEZ jest sprawą administracyjną - aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Dalej Sąd zaznaczył, że w razie kontroli merytorycznej konieczne będzie sprecyzowanie rzeczywistej daty podjęcia zarządzenia o wyznaczeniu zabytku do ujęcia w gminnej ewidencji, przy czym ocenie będzie podlegała także forma w jakiej rozstrzygnięcie organu gminy zostało zmaterializowane oraz rzeczywiste znaczenie aktu (zarządzenia) podjętego w następstwie wyznaczenia zabytku. NSA wskazał ponadto, że jeżeli w ponownym postępowaniu sądowym potwierdzi się, że sporna nieruchomość została wyznaczona jako zabytek na podstawie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to winien on zostać objęty merytoryczną kontrolą sądową, uwzględniającą fakt, że na skutek zarządzenia nr [...], doszło jedynie do zmiany, a nie do uchylenia treści ujęcia zabytku w GEZ. Uwzględniając powyższe wskazania Sąd ponownie orzekający w tej sprawie zauważa, że w aktach znajduje się - dołączona do pisma Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. – jak wskazuje jego autor - archiwalna karta adresowa zabytku nieruchomego - Parku [...] ujętego w GEZ pod nr Id [...] prezentująca zakres ochrony w dacie wejścia w życie zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] wymieniająca m.in. ul. [...]. Jednak jej analiza wskazuje, że granice przedstawione kolorem niebieskim nie obejmują działki [...]. Dopiero w piśmie z dnia 7 listopada 2018r. - stanowiącym uzgodnienie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zmian w GEZ zaproponowanych przez [...] Konserwatora Zabytków- w pkt 7 wskazuje się do włączenia do GEZ wprost działkę nr [...] z obrębu [...]. Podobnie, objęte skargą zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w żadnym miejscu nie wymienia Parku [...] (nr [...]). Włącza bowiem do GEZ pod numerem [...] jedynie "układ urbanistyczny i zespól budowlany osiedla WSM [...]" położony w dzielnicy [...] w obrębie ulic al. [...]; [...]; [...] i [...], a więc nie dotyczy ul. [...], przy której położona jest sporna działka. Według ustaleń Sądu dopiero w zapadłym w dniu z [...] maja 2019 r. nr [...] zarządzeniu Prezydenta [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...] w części A ogłoszono włączenie w poz. [...] pod nr [...] Zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu. W tym samym zarządzeniu w części C pn. Karty adresowe zabytków nieruchomych ujętych w GEZ [...], których granica została zmieniona wskazano Park [...] (nr lD: [...]), jako granice ochrony wymieniono Al. [...], [...] i [...], a więc rozszerzono je o działkę nr ew. [...]. W konsekwencji, wobec nieujawnienia zakresu ochrony terytorialnej zabytku pn. Park [...] w zarządzeniu Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] i ujęciu Parku [...] z jednoczesną zmianą zakresu tej ochrony dopiero w zarządzeniu Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], które zapadło po złożeniu skargi (20 grudnia 2018r.) Sąd przyjął, że nie mieści się ono w granicach rozpatrywanej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 p.p.s.a. oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23.01.1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) Pomimo zatem, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, to nie oznacza to, że nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Zaznaczyć bowiem trzeba, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach poddanych ich kognicji, jak i stosując środki przewidziane ustawą podejmują działanie wyłącznie na skutek skutecznego wniesienia skargi przez stronę, a więc podmiot do tego legitymowany. Zasada skargowości oznacza, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania z urzędu. Zgodnie z zasadą skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest zatem wystąpienie z żądaniem przez uprawniony podmiot (art. 50 p.p.s.a.), a więc podmiot posiadający legitymację skargową niezbędną do skutecznego uruchomienia postępowania sądowego, to jest przeprowadzenia przez sąd kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2717/16, CBOIS, z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 609/06, Legalis, wyrok NSA z 11 marca 2008 r., II GSK 433/07, Legalis). Obowiązkiem podmiotu wznoszącego skargę jest zatem wykazanie interesu prawnego, a więc osobistego, konkretnego i aktualnego, prawnie chronionego interesu, który może być realizowany w oparciu o określony przepis prawa, najczęściej materialnego bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (zob. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, Legalis). Brak takiej legitymacji sprawia, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie zastosować przewidziane w ustawie środki prawne (zob. NSA wyrok z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Legalis). Tym samym od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. Interes ten powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 35/12. W zależności od wyników takiej oceny sąd zatem albo merytorycznie rozpozna zgodność czynności lub aktu z prawem, albo bez wdawania się w ocenę merytoryczną oddali skargę. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli sąd stwierdzi brak interesu prawnego do wniesienia skargi, to oddala skargę, bez badania jej zasadności (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Lexis Nexis 2018 r., wyd. 6, s. 371). Skarżąca natomiast domagała się kontroli zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] oraz czynności, z których – jak wskazano wyżej -żadna nie dotyczyła działki [...]. Tym aktem - w ocenie Sądu - było dopiero zarządzenie Prezydenta [...] wydane w dniu [...] maja 2019 r. nr [...], a więc po złożeniu skargi (20 grudnia 2018r.) – co w konsekwencji oznacza, że skarżąca nie była legitymowana w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. do złożenia skargi w podanym zakresie. W tym miejscu dodać trzeba, że pełnomocnik organu - obecny na rozprawie sądowej - nie potrafił sprecyzować aktu, czy czynności w oparciu, o którą nastąpiło włączenie działki Spółki do GEZ. Stwierdził, że – jego zdaniem - sporną działkę obejmowało zarządzenie nr [...], jednak nie mógł wskazać konkretnej pozycji odnoszącej się do tej działki w załączniku graficznym do ww. zarządzenia. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.