VII SA/Wa 957/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks ustępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), związku z zażaleniem A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu A. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] - A. W., z siedzibą w [...], przy [...], pozwolenia na budowę stacji gazu LPG w [...], przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] 7 stycznia 2015 r. znak: [...], Wojewoda [...] podjął zawieszone z urzędu postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...]. zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu A. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] – A. W., z siedzibą w [...], przy [...], pozwolenia na budowę stacji gazu LPG, w [...], przy ul. [...] j, na działkach o nr. ew. [...] i [...]. Na wskazane wyżej postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Pan A. S. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku ze złożonym zażaleniem organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/13, wskazał, że "treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (..w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem ..w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień. które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 7 stycznia 2015 r., znak: [...], podejmujące z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to z chwilą jego wydania jest ostateczne. Oznacza to, że strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.). a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012 r" sygn. akt II OSK 1911/12; wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1312/06; postanowienie NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1221/06). Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (legalności), zawartą w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a.. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem w przypadku ustalenia, że nie istnieje przepis prawa, który przewidywałby możliwość wniesienia przez wnioskodawcę zażalenia na postanowienie wydane przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]. GINB nie ma innej możliwości jak tylko - działając na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie Wojewody [...]. Prawo do wniesienia zażalenia musi bowiem wynikać obiektywnie z normy prawnej, która takie prawo przewiduje, a uprawnienia tego nie można domniemywać. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 518/09. o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji, lecz przepisy prawa, które te organy winny prawidłowo stosować. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S. Zarzucił w niej skarżonemu postanowieniu: - rażące naruszenie przez organ I i II instancji prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez błędną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. - naruszenie przez organ I i II instancji prawa procesowego w postaci art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady prawa do sądu, w zakresie w jakim procedowanie organu pozbawia Skarżącego możliwości wniesienia zażalenia. - błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść wydanego niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 roku wydanego przez Wojewodę [...] w sprawie znak: [...], polegając na całkowicie nieuzasadnionym przyjęciu przez organ prowadzący postępowanie, że w rzeczonej sprawie ustały przesłanki przemawiające za zawieszeniem postępowania z uwagi na fakt, że nastąpiło prawomocne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego decyzji o środowiskowy uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lutego 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rozpatrując sprawę dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania należy na początku odwołać się do art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis ten przesądza o zamkniętym katalogu zaskarżalnych postanowień w określonym stanie prawnym. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencje zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona ze tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Odnosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznaje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu prawidłowo zinterpretował dyspozycję art. 101 § 3 k.p.a. i prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. Na postanowienie o podjęciu postępowania zażalenie nie przysługuje. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu innych uchybień, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.