VII SA/Wa 995/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej “k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – dalej zwanej “p.b." po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].12.2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., art. 104 k.p.a. nakazał Ł. Z., jako właścicielowi oraz inwestorowi - rozbiórkę nadbudowanej części-piętra wybudowanego z cegły ceramicznej pełnej wraz z wieńcem oraz konstrukcją dachową z pokryciem z blachy trapezowej od strony wschodnio-południowej o wymiarach zewnętrznych 4,06m x 6,20m wykonanej w warunkach samowoli budowlanej budynku dwukondygnacyjnego posiadającego według aktu notarialnego funkcję warsztatowo-magazynową konstrukcji murowej zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Ł. Z. jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę o nr geodezyjnym [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Na terenie wskazanej wyżej działki przy granicy z działkami [...] zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek konstrukcji murowej z dachem jednospadowym skierowanym w kierunku własnej działki oraz dwa budynki jednokondygnacyjne konstrukcji murowej (na wysokości działek [...]). Ł. Z. pismem z dnia 07.05.2010 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie przedmiotowego budynku. Zakres robót określonych w wyżej wymienionym zgłoszeniu obejmował: wymianę pokrycia dachowego z papy na blachę, wymianę stolarki okiennej w istniejących otworach, gipsowanie i wyrównanie ścian, wymianę podłóg, docieplenie budynku warstwą styropianu o gr. l4 cm, roboty malarskie elewacji, wykonanie ścian działowych, uporządkowanie terenu. Ł. Z. pismem z dnia 05.10.2010 r. dokonał ponownego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie przedmiotowego budynku. Zakres robót określonych w wyżej wymienionym zgłoszniu obejmował: wymianie pokrycia dachowego (remont istniejącego częściowo uszkodzonego dachu z zachowaniem istniejących spadków i wysokości dachu polegający na wymianie pokrycia dachu z papy na blachę oraz uszkodzonych krokwi na nowe), stolarki okiennej w istniejących otworach oraz gipsowanie ścian przedmiotowego budynku W 2011 r. Ł. Z. dokonał nad częścią istniejącego budynku dwukondygnacyjnego od strony wschodnio-południowej nadbudowy budynku określonego w akcie notarialnym nr [...] z dnia [...].05.2010 r. jako warsztatowo-magazynowy. Nadbudowano kondygnację nad parterem z cegły ceramicznej pełnej o wymiarach zewnętrznych 4,06 m. x 6,20 m wraz z wykonaniem wieńca, więźby dachowej oraz pokrycia z blachy trapezowej. Dach nadbudowanej części posiada spadek skierowany w kierunku własnej działki. Nadbudowa nie jest połączona konstrukcyjnie z częścią istniejącą i została wykonana w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że fakt dokonania nadbudowy wynika ze zdjęcia wykonanego przez PINB Miasta [...] w dniu 27.08.2010 r. podczas innego postępowania prowadzonego na przedmiotowej nieruchomości na którym widać, że w części w której dokonano nadbudowy budynek był parterowy. Organ wskazał również, że na terenie działki o nr geod. [...]od 05.11.2011 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].08.2011 r. (Dz.U.Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...].10.2011r.), dalej zwany "m.p.z.p.". Zgodnie z zapisami planu działka o nr geod. [...]znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 15KDD. Roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku są niezgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiekt nie został wskazany do objęcia ochroną konserwatorską. Projekt planu był uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i uzyskał pozytywne uzgodnienie postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2011 r. Organ wskazał, że w związku opisanym powyżej stanem faktycznym w niniejszej sprawie zastosowanie ma artykuł 48 p.b. dotyczący wykonania budowy do której zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt. 6 p.b. zalicza się również odbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego wykonaną w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ przedmiotowa budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego według którego działka o nr geod. [...]arkusz mapy [...] położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy w związku z czym brak jest podstaw prawnych do jej legalizacji i na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. należało orzec jak w sentencji decyzji. Organ, pismem z dnia 25.10.2012 r. poinformował Ł. Z., że w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Z powyższego uprawnienia Ł. Z. nie skorzystał. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Ł. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust 1 pkt 6 p.b., art. 48 ust 1 p.b., art. 50 i art. 51 p.b., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2013 r., nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Ł. Z. dokonał nad częścią istniejącego budynku dwukondygnacyjnego od strony wschodnio-południowej nadbudowy budynku zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Na nadbudowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu. Inwestor legitymował się zgłoszeniem robót budowlanych w części istniejącej budynku. Organ wskazał, iż nadbudowa jest rodzajem budowy w wyniku, której powstaje nowy obiekt budowlany. Zaszeregowanie przez ustawodawcę nadbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudowę, nadbudową obiektu budowlanego ". W myśl przepisu art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Art. 29-31 p.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W katalogu robót, na które wymagane jest dokonanie zgłoszenia znajduje się remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jednakże nie ma mowy o nadbudowie obiektu, na którą bezsprzecznie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Organ wskazał również że z pisma z dnia 27.09.2012 r. Prezydenta Miasta [...], wynika że działka na której usytuowany jest omawiany obiekt położona jest w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod pas drogowy publiczny ulicy dojazdowej, oznaczonej symbolem 15 KDD. Roboty budowlane obejmujące nadbudowę i odbudowę przedmiotowych budynków są niezgodne z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 05.03.2004 r., sygn. akt IV SA 2780/01 ,(...) interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właśnie rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. " Organ wskazał, że z uwagi na to, iż przedmiotowa nadbudowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] słusznie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał Ł. Z. rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowanej części budynku dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na terenie działki o nr geod. [...] arkusz mapy [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł Ł. Z. (dalej zwany skarżącym), zaskarżonej decyzji zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skutkiem czego organ bezkrytycznie przyjął, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły nadbudowę, a nie remont; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie; d) art. 15 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy w jej całokształcie; e) art. 11, art. 8 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia; f) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżącego poczucie braku zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w i tym postępowaniu II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: g) art. 3 ust. 1 pkt 6 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie przez organ administracji, iż roboty budowlane wykonane na terenie działki o nr geod [...]arkusz mapy [...] położonej w Siedlcach przy ul. [...] stanowiły nadbudowę, w sytuacji gdy w rzeczywistości należało je zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy; h) naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.. Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego błędne i całkowicie nieuzasadnione zastosowanie w sprawie polegające na nakazaniu rozbiórki: i) naruszenie art. 50 i art. 51 p.b. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona. W pierwszej kolejności należało rozważyć wskazane przez skarżącego nieprawidłowości natury procesowej, które w jego ocenie polegały na naruszeniu przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i doprowadziły do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego. W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ przeprowadził w sprawie m.in. następujące dowody: oględziny nieruchomości w dniu 11.04.2012 r. oraz w dniu 10.05.2012 r. w czasie których została wykonana dokumentacja fotograficzna, dowód ze zdjęcia z dnia 27.08.2010 r., pisma PKP wraz z załącznikami przysłanego w odpowiedzi na wezwanie organu. W ocenie Sądu tak zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący, który miał zagwarantowane prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym nie wnosił o uzupełnienie postępowania dowodowego. Skarżący nie wskazał, ani jakich dodatkowych dowodów organ nie przeprowadził, ani które z przeprowadzonych dowodów organ pominął. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo w pełnym zakresie. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie organu wystarczającym dowodem na okoliczność dokonania samowoli budowlanej jest zdjęcie z 27.08.2010 r., na które organ powołał się w sporządzonym uzasadnieniu oraz oględziny i aktualna dokumentacja fotograficzna, na podstawie których można ocenić, jakim zmianom w ostatnich czasach podlegał budynek. W świetle powyższych uwag należy uznać, że organ na skutek właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił prawidłowy stan faktyczny. Następnie do tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podstawą decyzji organu był art. 48 ust. 1 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego ma charakter decyzji związanej i nie jest uzależniona od uznania organu administracji. W przypadku spełnienia się przesłanek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego organ nie ma możliwości wydania innej decyzji. Wydanie decyzji rozbiórkowej uzależnione jest od spełnienia się dwóch przesłanek. Przesłanki pozytywnej w postaci wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz od przesłanki negatywnej braku możliwości zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej. Obie przesłanki musza być spełnione łącznie. Wydanie decyzji rozbiórkowej w sytuacji, w której jest możliwa legalizacja wykonanych prac budowlanych będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z powyższego przepisu obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęte są jedynie roboty budowlane. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust 7 p.b.). Natomiast przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 ust 6 p.b.). Organ przeprowadzone przez skarżącego i stanowiące przedmiot sporu w niniejszej sprawie prace budowlane prawidłowo zakwalifikował jako nadbudowę i tym samym podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 ust. 6 p.b. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przez nadbudowę należy rozumieć rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Na skutek przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa. Nadbudową na obiekcie budowlanym nie może być montaż instalacji odbiegającej funkcjonalnie od tego obiektu budowlanego (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12). W świetle powyższych uwag nie może budzić wątpliwości, że prace przeprowadzone przez skarżącego stanowią nadbudowę. Prace te polegały na wybudowaniu dotychczas nie istniejących ścian zewnętrznych, a następnie wykonania dachu. Na skutek ich przeprowadzenia powstało zupełnie nowe, odrębne pomieszczenie. W żadnym wypadku nie można zgodzić się z oceną, że prace te miały charakter remontowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8) p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt. Najczęściej przy remoncie następuje tylko wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 1253/09). Jednocześnie wskazać należy, że nie jest remontem wymiana dotychczasowych elementów na elementy innego rodzaju np. wymiana elementów drewnianych na elementy metalowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 636/05). Organ słusznie uznał, że prace budowlane wykonane przez skarżącego nie miały charakteru remontowego, albowiem nie dotyczyły obiektu istniejącego. Jak wskazano wyżej w wyniku ich przeprowadzenia powstało nad dotychczas istniejącym obiektem budowlanym zupełnie nowe pomieszczenie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że organ w trakcie oględzin nie ustalił, że w odbudowanym fragmencie budynku istniał i nadal istnieje strop Kleina – taki sam jak w pozostałej części budynku. Na podstawie powyższego należy uznać, że budynek również w tym miejscu był dwukondygnacyjny. Nie przesądzając powyższych twierdzeń ani co do ich prawdziwości ani co do zasadności wysnutych z nich wniosków wskazać należy tylko, że nie mają one istotnego znaczenia dla zastosowania przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Wobec w istocie niepodważanego faktu, że w dniu 27.08.2010 r. budynek w miejscu następnie dokonanej nadbudowy miał jedną kondygnację należy uznać, że nawet jeżeli w przeszłości budynek w tym miejscu był dwukondygnacyjny to powyższą cechę następnie utracił. W takiej sytuacji późniejsze przywrócenie pierwotnej bryły budynku w żadnym wypadku nie może być zakwalifikowane jako remont. Możliwe byłoby uznanie, że wykonane prace stanowią odbudowę, co jednak rodziłoby to te same konsekwencje prawne co nadbudowa. Wobec powyższego organ słusznie przyjął, że przeprowadzone prace zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. wymagały pozwolenia na budowę i nie mogły być prowadzone jedynie na podstawie zgłoszenia. W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżący nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę i tym samym organ prawidłowo uznał, że wykonanie nadbudowy jednego piętra nad budynkiem dotychczas jednokondygnacyjnym na opisanej wyżej nieruchomości stanowi samowolę budowlaną. Badając ziszczenie się drugiej z przesłanek stosowania art. 48 ust. 1 p.b. wskazać należy, że działka nr geod. [...], na której skarżący dokonał samowoli budowlanej leży w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego. Zgodnie z zapisami planu działka o nr geod. [...]znajduje się w planowanych liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 15KDD. Zasady kształtowania terenów w liniach rozgraniczających ulic publicznych oraz obszarów przestrzeni publicznej reguluje § 11 ust. 1 m.p.z.p. Zabudowa w pasie przeznaczonym pod drogi może być dokonywana tylko w sposób określony w wskazanym wyżej paragrafie. Z uwagi na przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną nadbudowa dokonana przez skarżącego jako pozostająca w sprzeczności z tym przeznaczeniem jest niezgodna z m.p.z.p. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 7) m.p.z.p. dopuszcza się remonty i przebudowy zabudowy istniejącej, usytuowanej poza wyznaczonymi liniami zabudowy oraz zabudowy istniejącej nie tworzącej pierzei ciągłej, o ile nie koliduje to z innymi ustaleniami określonymi dla poszczególnych terenów. Wskazane wyżej postanowienie nie dotyczy robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Jak wykazano wyżej nie stanowiły one remontu, a także nie odpowiadają pojęciu przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 7a p.b.). Mając na uwadze powyższe druga przesłanka zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. również została spełniona, albowiem wykonane roboty budowlane jako sprzeczne z m.p.z.p. nie mogą zostać zalegalizowane. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego wskazać należy, że dokonane w niniejszej sprawie przez niego zgłoszenie wykonania robót budowlanych było jasne i nie wymagało ze strony organu żądania ich sprecyzowania. Zgłoszone prace remontowe nie obejmowały wykonania nadbudowy nad częścią istniejącego budynku jednokondygnacyjnego. Wobec tego zarzut naruszenia przez organ art. 50 i art. 51 p.b. poprzez ich niezastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Na koniec należało rozważyć zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Na wstępie należy zaznaczyć, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11). W ocenie Sądu organ II instancji rozpoznał sprawę co do istoty i tym samym nie uchybił wskazanemu wyżej przepisowi. W szczególności organ samodzielnie rozważył zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 6 p.b., art. 28 p.b. art. 48 ust. 1 p.b. oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu uzasadnienie sporządzone przez organ umożliwia ocenę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że samo naruszenie przedmiotowego przepisu, polegające nie tyle na braku uzasadnienia ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli do uchylenia wydanej przez organ decyzji (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05). W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.