VII SAB/Wa 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r., nr [...] II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy [...]kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z [...] grudnia 2018 r. Gmina [...]zarzuciła Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r. nr [...] wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 1957 r. w sprawie uznania za zabytek dzielnicy starego miasta w [...] w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...]i [...] Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., wskutek niezałatwienia sprawy w terminie, jak też zaniechania zawiadomienia stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania postanowienia w określonym terminie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa. Gmina [...] wyjaśniła, że wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z [...]maja 2017 r. w dniu [...] maja 2017 r. (podanie zostało doręczone organowi [...] maja 2017 r.). Organ nadzoru poza zawiadomieniem wnioskodawcy o wszczęciu postępowania pismem z [...] lipca 2018 r. (po ponad roku od doręczenia wniosku) nie uczynił nic w sprawie. W związku z brakiem jakiegokolwiek działania organu nadzoru Gmina [...] jako strona postępowania na podstawie art. 37 k.p.a. wezwała Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa pismem z [...] maja 2018 r. znak: [...]. Następnie z ostrożności procesowej pismem z [...] lipca 2018 r. znak: [...] Gmina [...] ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jednocześnie składając ponaglenie. W ocenie strony skarżącej, organ niewątpliwie przewlekle prowadzi postępowanie, jeżeli przez blisko półtora roku nie podjął żadnych czynności w sprawie. W piśmie z [...] maja 2019 r. Gmina [...] dodatkowo zauważyła, że z informacji otrzymanych telefonicznie strona dowiedziała się, że rozstrzygnięcie ma być "w przygotowaniu", a urząd obsługujący organ ma problemy kadrowe. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o umorzenie postępowania, stwierdzając, że sporne postępowanie zostało zakończone postanowieniem z [...]stycznia 2019 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi). Przed wniesieniem skargi Gmina [...] wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...]maja 2018 r.), co czyni skargę dopuszczalną, uwzględniając treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane podaniem z 24 maja 2017 r., co oznacza, że sposób jego prowadzenia w świetle normy art. 61 § 3 k.p.a. wyznaczały przepisy kodeksu w brzmieniu dotychczasowym, w tym również art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, stanowiska tego nie modyfikuje art. 17 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., w myśl którego przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący nie obejmuje swoim zaskarżeniem aktów lub czynności podjętych (dokonanych) przez organ, stąd warunków dopuszczalności skargi, które kształtuje treść art. 52-53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu nie można odnosić do oceny spełnienia przez stronę przesłanki wyczerpania środka zaskarżenia. Zważywszy, że brak jest organu wyższego stopnia nad Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżąca, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie przez tenże organ postępowania nadzwyczajnego, zobowiązana była wezwać tenże organ do usunięcia naruszenia prawa, posługując się w tym zakresie tym środkiem prawnym przeciwdziałającym niesprawności postępowania administracyjnego, który w tym postępowaniu w świetle art. 16 przepisu nowelizującego regulację kodeksową miała do dyspozycji (por. postanowienie NSA z 13 marca 2019 r. sygn. II OSK 228/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ po wniesieniu skargi podjął żądany akt załatwiający sprawę co do istoty lub kończący w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia wyłącznie zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie czyni jednakże bezprzedmiotowym oceny, czy sposób prowadzenia postępowania zakończonego po wniesieniu skargi cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj. Tę uwagę Sąd w niniejszej sprawie formułuje w związku z wydaniem przez Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z [...] stycznia 2019 r. znak [...] stwierdzającego nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r., a zatem rozstrzygnięcia, którego opieszałe wydanie stanowiło przedmiot skierowanego do organu nadzoru wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uwzględnił skutek prawny wywołany tymże rozstrzygnięciem, przyjmując bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania żądanego aktu - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 maja 2018 r. sygn. II OSK 895/18). Bezczynność została zdefiniowana przez ustawodawcę jako niezałatwienie sprawy w terminie, a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do sposobu rozumienia powyższej "niezbędności" jednolicie przyjmuje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Działanie niesprawne obejmuje stąd przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r. sygn. II OSK 2931/18; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Podobnie stan przewlekłości postępowania definiuje się w piśmiennictwie (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 323-325; A. Kraczkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 447- 449). Gmina [...] przedmiotem swojej skargi objęła postępowanie prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organu nadzoru zainicjowane jej podaniem z [...] maja 2017 r. stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r. Powyższe sprawia, że terminy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., dotyczące maksymalnej długości prowadzenia postępowania wymagającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiły kryterium, w oparciu o które rozważeniu podlegał czas trwania i sposób prowadzenia spornego postępowania zakończonego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Nawet, gdyby założyć, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie, która ma charakter skomplikowany, to nie budzi wątpliwości, że czas prowadzenia postępowania przez organ nadzoru w oczywisty sposób przekroczył wyznaczony przez ustawodawcę termin dwóch miesięcy, jeżeli się zważy, że wyznaczony datami wpływu podania do organu i wydania przez niego postanowienia łączny czas rozpatrzenia sprawy wyniósł prawie 20 miesięcy. Rozpoznanie podania Gminy w takim terminie mogłoby zostać ocenione jako działanie niecharakteryzujące się przewlekłością w znaczeniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w przypadku zaistnienia wyjątkowych okoliczności, które nie pozwalały organowi załatwić sprawy w wyznaczonym terminie. Przedłożone akta sprawy dokumentujące podejmowane przez organ czynności procesowe dotyczące rozpoznania wniosku Gminy [...] niewątpliwie nie uzasadniają jednakże przyjęcia, że okoliczności tego rodzaju w kontrolowanej sprawie faktycznie wystąpiły. Analizowane postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, ponieważ organ nadzoru zaaprobował stan całkowitego jego zastoju. Trudno bowiem uznać, by do rozpatrzenia sprawy doszło w terminie, w którym organ obiektywnie powinien i mógł to uczynić już z tego względu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wydał po ponad roku od dnia otrzymania podania żądającego stwierdzenia nieważności spornego postanowienia, co oznacza, że czynności wstępne nakierowane na ocenę dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego trwały w sprawie dwukrotnie dłużej, aniżeli postępowanie wyjaśniające służące merytorycznemu rozpoznaniu podania. Tego rodzaju niczym nieuzasadniona opieszałość ma charakter oczywistego naruszenia norm kodeksowych, co każe, różnicując opisane zaniechanie dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania po ponad roku (14 miesięcy) i fakt merytorycznego zakończenia postępowania po kolejnych prawie 6 miesiącach, dalsze postępowanie paradoksalnie uznać za odznaczające się wyższą sprawnością, co jednakże nie umniejsza zastrzeżeń, które także względem niego Sąd był zobowiązany zgłosić. Łączny czas wymagany do przeprowadzenia wszechstronnej analizy wadliwości, które mogłyby obciążać sporne postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie był – zdaniem Sądu - uzasadniony stopniem zawiłości sprawy, mając na uwadze, że badane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. i rozstrzygało wyłącznie kwestię procesową zawężoną do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Nawet jeżeli przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia określonych w art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. wymaga w każdym przypadku z zasady rozważenia przez organ nadzoru kwestii prawnych i faktycznych o znacznym stopniu skomplikowania, to niewątpliwie ocenę taką organ mógł sformułować w czasie nie dłuższym aniżeli dwa miesiące przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. Kontrolowane działanie nie mogło przy tym zostać przez Sąd ocenione pod kątem tego, czy merytoryczne czynności podejmowane przez Ministra odznaczały się istotnością i charakteryzowały się respektowaniem zasady koncentracji, skoro w skład materiału dowodowego sprawy, jak zauważa Sąd, nie wchodzi zasadniczo jakakolwiek dokumentacja, której wytworzenie w toku prowadzonego postępowania dowodziłoby, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wymagało rozważenia kwestii wykraczających poza wyłącznie samą analizę treści zakwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]maja 2017 r. badanego w łączności z treścią decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 1957 r. Wskazana przewlekłość w prowadzeniu postępowania, zdaniem Sądu, miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa strony do prowadzenia postępowania "nie dłużej niż jest to niezbędne" jest taki jego stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Odnosi się on do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała, ponieważ zwłoka, której dopuścił się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, była znaczna (postępowanie trwało prawie 20 miesięcy), a jednocześnie brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że wynikała ona z innych przyczyn aniżeli niedbałe traktowanie obowiązku procesowego ciążącego na organie nadzoru w zakresie nadania swoim działaniom cechy terminowości i należytej sprawności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym za przypisaniem przewlekłości charakteru rażącego w znacznym stopniu powinien przemawiać czas zwłoki w podjęciu przez organ pierwszej czynności procesowej. Badanie wniosku pod względem spełniania wymogów formalnych, niezależnie od innych zadań przypisanych organowi, co do zasady nigdy nie powinno trwać tyle, ile wynosi okres załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 k.p.a.), a tym bardziej czas ten wielokrotnie przekraczać (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 111/19). Wniesione do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było w sprawie o tyle nieskuteczne, że doprowadziło wyłącznie do formalnego zawiadomienia przez organ o wszczęciu postępowania, jego złożenie nie stanowiło natomiast wystarczającego asumptu dla Ministra do krytycznej oceny stanu zastoju, w jakim znajdowało się kontrolowane postępowanie i załatwienia sprawy objętej złożonym środkiem prawnym bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 37 § 5 i 8 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego był zobowiązany rozpatrzeć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Gminy [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tego środka i w sytuacji stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości załatwić sprawę niezwłocznie, czemu w całości organ uchybił, wydając postanowienie dopiero ponad pięć miesięcy później, po złożeniu skargi przez stronę do sądu administracyjnego. Sąd zauważa równocześnie, że nie miał podstaw faktycznych, by kontrolowany stan przewlekłości ocenić w kontekście innych przyczyn (np. organizacyjnych), które decydowały lub w określonym stopniu wpływały na termin, w którym został rozpatrzony przez organ wniosek Gminy [...], uwzględniając, że w złożonej odpowiedzi na skargę organ nie zawarł jakiejkolwiek wypowiedzi podejmującej próbę wyjaśnienia przyczyn uchybienia w sprawie zasadzie szybkości postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie nadzoru. Informacja o określonych "problemach kadrowych" urzędu obsługującego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pochodzi od strony skarżącej, jej potwierdzenia, a tym bardziej uszczegółowienia w złożonej odpowiedzi na skargę organ zaniechał, co uniemożliwia wypowiedzenie się odnośnie do niej i jej znaczenia dla kierunku podejmowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, w tym tego, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Tym niemniej zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w formie procesowej nie stanowią usprawiedliwionego powodu zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie aktu kończącego postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1233/19; wyrok NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 521/16). Pomimo, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania, Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., tym bardziej, że z żądaniem takim nie wystąpiła strona skarżąca. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.