VII SAB/Wa 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w postępowaniu odwoławczym postanawia: odrzucić skargę. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów. W skardze tej wniesiono o stwierdzenie wielokrotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) przez Prezesa Rady Ministrów, o wymierzenie mu stosownej grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dnia 2 listopada 2011 r. skarżący złożył do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Organ ten 30 listopada 2021 r. wydał decyzję odmawiającą wydania powyższego pozwolenia. Skarżący odwołał się od ww. decyzji do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Następnie od 14 lutego 2022 r. skarżący złożył do Prezesa Rady Ministrów liczne ponaglenia dotyczące prowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji oraz ponaglenia z 1 lutego 2023 r. i 18 marca 2024 r. dotyczące prowadzenia postępowania w przedmiocie skargi przez Prezesa Rady Ministrów. Rozpoznając złożoną przez J. K. skargę na Prezesa Rady Ministrów wskazać należy, że skarżący zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w związku z brakiem rozpoznania ww. ponagleń i bezczynność w związku ze sposobem prowadzenia przez niego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, tj. dotyczącego ogółu wniesionych do tego organu ponagleń. Analizując sprawę należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) skarżący dwukrotnie wniósł odwołanie od decyzji wydanej w I instancji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do organu II instancji, tj. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Następnie skarżący skierował do Prezesa Rady Ministrów liczne ponaglenia dotyczące prowadzenia przez Ministra postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia ww. odwołań. Prezes Rady Ministrów przekazał skargi na bezczynność do Ministra jako organu właściwego do ich rozpoznania – zgodnie z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Następnie skarżący wniósł dwa ponaglenia (jedno w 2023 r., drugie w 2024 r.) dotyczące prowadzenia przez Prezesa Rady Ministrów postępowania w sprawie skarg na ministra. Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne – w niniejszej sprawie w pierwszej instancji działał Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, a w drugiej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, że Prezes Rady Ministrów słusznie przekazywał wnoszone do niego ponaglenia na działanie Ministra temu organowi, jako organowi drugiej instancji. Nie można bowiem przyjąć, że ponaglenie rozpatrywane powinno być przez inny organ niż wyższego stopnia – w niniejszej sprawie przez Ministra – nie byłoby to zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Skarżący zatem błędnie uznał, że w sprawie to Prezes Rady Ministrów jest organem właściwym do rozpatrzenia ponagleń na działanie Ministra. Dalej należy zauważyć, że w postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Zauważyć zatem należy, że skoro Prezes Rady Ministrów, ze względu na omówiony wcześniej brak kompetencji do rozpatrzenia ponagleń na prowadzenie postępowania przez Ministra, nie był zobowiązany do wydania żadnego aktu ani do dokonania określonej czynności, to nie może pozostawać w bezczynności. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; natomiast w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości obowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Na tego typu postanowienie nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, w związku z czym nie zalicza się ono do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Nie stanowi ono również żadnego z aktów administracyjnych wymienionych w 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie przysługuje skarga na bezczynność wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zatem jeżeli nawet przyjąć, że stanowisko skarżącego, że Prezes Rady Ministrów byłby organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia wniesionego względem Ministra i do wydania postanowienia w tym zakresie, to niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpatrzeniu tego ponaglenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 113/18). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że nawet jeżeli przyjąć, że złożona przez J. K. skarga stanowi tzw. skargę powszechną w rozumieniu art. 221 § 1 k.p.a. i nast., to taka skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, której to zakres wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Prawo wniesienia skargi określonej w art. 227 k.p.a. stanowi realizację zagwarantowanej każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej możliwości składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Przedmiotem skargi składanej w trybie art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Rozpatrywanie takich skarg realizowane jest na zasadach określonych przepisami działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" przez organy państwowe. Postępowanie skargowe prowadzone zgodnie z przepisami działu VIII k.p.a., na podstawie art. 238 k.p.a., kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, nie zaś wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia. Zawiadomienie takie jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. "Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 21/23). Końcowo należy wskazać, że za niedopuszczalną należy uznać również skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 468/23). Zgodnie z informacją podaną w skardze, organ drugiej instancji 22 maja 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Zatem nawet gdyby uznać, że skarżącemu przysługiwała skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, to ze względu na wydanie decyzji przez Ministra, na którego bezczynność zostały wcześniej wniesione skargi do Prezesa Rady Ministrów, przestał istnieć przedmiot jego kontroli. Zatem przedmiotową skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów wniesioną po wydaniu decyzji przez ministra należałoby uznać za niedopuszczalną również ze względu na brak istnienia przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Warunkiem rozpatrzenia skargi jest dopuszczalność jej wniesienia. W sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją opisaną w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. czyli niedopuszczalnością wniesienia skargi ze względu na wyżej wymienione okoliczności. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.